II SA/Gd 741/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi L. P. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 27 września 2006 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Dnia 27 września 2006 roku Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S.", powołując się na przepisy art. 20 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 roku, nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej jako ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591, ze zm. – dalej jako ustawa o samorządzie gminnym). W rozdziale IV uchwały zawarto ustalenia dla poszczególnych terenów objętych planem. Na karcie terenu nr 24 określono przeznaczenie terenu jako "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna" (symbol 24.MN). W punkcie 10 karty - zawierającym zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wskazano, iż "dojazd do działki nr [...] zostanie ustalony poprzez ustanowienie służebności drogowej na działkach sąsiednich". W załączniku nr 2 do powyższej uchwały, zawierającym rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S.", odnosząc się do uwagi S. i L. P., zgodnie z którą dojazd do sąsiadującej z ich nieruchomością działki nr [...] powinien zostać wydzielony z działki nr [...], wyjaśniono, iż Rada częściowo uwzględniła tę uwagę proponując w ustaleniach planu dojazd do działki nr [...] poprzez ustanowienie służebności drogowej na działkach sąsiednich (vide – obwieszczenie Wojewody z dnia 21 stycznia 2008 roku o sprostowaniu błędnej treści załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały k. 187 - 188 akt). W dniu 4 października 2006 roku L. P., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Radę Miejską do uchylenia ww. uchwały w części obejmującej ustalenia dotyczące dojazdu do działki nr [...], twierdząc, iż zapisy te naruszają interes prawny jego i jego rodziny. L. P. wniósł o zmianę zapisu znajdującego się na karcie terenu nr 24 - punkt 10 oraz w załączniku nr 2 do przedmiotowej uchwały, o treści "dojazd do działki nr [...] poprzez ustanowienie służebności drogowej na działkach sąsiednich", poprzez wprowadzenie zapisu: "dojazd do działki nr [...] poprzez ustanowienie służebności drogowej na działkach sąsiednich z pominięciem działki nr [...] oraz z możliwością realizacji dla potrzeb ustanowienia służebności drogowej dojazdu dla działki nr [...] działki nr [...]". W odpowiedzi na powyższe wezwanie (doręczonej L. P. w dniu 3 listopada 2006 roku), Rada Miejska stwierdziła, że go nie uwzględniła, ponieważ rozstrzygnięcie spornej kwestii służebności drogowej może nastąpić tylko na drodze sądowej. W skardze na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 27 września 2006 roku, nr [...], wniesionej w dniu 21 listopada 2006 roku, S. i L. P. zażądali wyeliminowania jej z obiegu prawnego, jako rażąco naruszającej prawo. W uzasadnieniu skargi wskazali, iż są właścicielami nieruchomości położonej w S. przy ul. G. [...] (działka nr [...] – uprzednio oznaczona nr [...] i [...]), znajdującej się na obszarze oznaczonym w uchwalonym zaskarżoną uchwałą miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 24.MN. Stwierdzili także, iż zawarty w zaskarżonej uchwale zapis: "dojazd do działki nr [...] poprzez ustanowienie służebności drogowej na działkach sąsiednich" jest dla nich krzywdzący. Do nieruchomości nr [...] przylegają bowiem wyłącznie działki należące do osób prywatnych, w tym ich działka nr [...], w związku z czym działki należące do Miasta Słupska, przez które również istnieje możliwość ustanowienia (w drodze zamiany gruntów) służebności drogowej dla działki nr [...], zostały z tego obszaru wyeliminowane. Skarżący zarzucili, iż powyższy zapis wskazuje na działki sąsiednie bez szczegółowego wskazania numerów działek. W ten sposób, zdaniem skarżących, do czasu rozpatrzenia ich skargi, można te nieruchomości zbyć, "co w konsekwencji powoduje ograniczenie możliwości realizacji dojazdu do działki nr [...]". Wyjaśnili także, iż rozwiązanie dojazdu do działki nr [...] poprzez ustanowienie służebności drogowej na należącej do nich nieruchomości spowoduje podrożenie planowanej przez nich inwestycji o około 35.000 złotych. S. i L. P. stwierdzili również, iż w toku uchwalania zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia art. 1, art. 6, art. 15, art. 17 w zw. z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Regulaminu Pracy Rady Miejskiej. Wskazali, iż "materiały ujęte w planie nie odzwierciedlają stanu faktycznego i tym samym Rada Miasta głosowała nie znając stanu faktycznego. Brak jest również analizy ekonomicznej – porównawczej dla określonych rozwiązań dla obszaru oznaczonego symbolem 24.MN niezbędnej w tym przypadku do podjęcia rozstrzygnięcia zgodnie z art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 ustawy". Zdaniem skarżących, realizacja ich zamierzeń inwestycyjnych, bez obciążania ich nieruchomości służebnością drogową, "jest niewątpliwie z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa publicznego całkowicie zasadna". W przypadku uwzględnienia ich wezwania do usunięcia naruszeń, prawa osób trzecich nie zostałyby w żaden sposób naruszone. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdziła, iż treść skargi nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienia skarżących. Samo przekonanie skarżących o przyjęciu w planie rozwiązań dla nich niekorzystnych, czy też naruszających ich interes faktyczny, nie daje bowiem skarżącym podstawy do kwestionowania ustaleń planu, szczególnie w sytuacji, gdy w wyniku uchwalenia planu nie zostały naruszone przepisy prawa. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów art. 1, art. 6, art. 15 i art. 17 w zw. z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada stwierdziła, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Wyjaśniła, iż obowiązek uwzględnienia wartości określonych w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza, że są one objęte bezwzględną ochroną, o czym może świadczyć art. 6 tej ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Współkształtowanie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 Kodeksu cywilnego przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa. Odnośnie zapisu dotyczącego dojazdu do działki nr [...] Rada podkreśliła, iż w zaskarżonej uchwale nie wskazała poprzez jakie działki służebność będzie przebiegać. Wyjaśniła także, iż zaskarżona uchwała nie obciążyła nieruchomości skarżących służebnością drogową, pozostawiając tę kwestię do rozstrzygnięcia na drodze sądowej. W związku z powyższym brak było podstaw do stwierdzenia, że uchwalony plan uniemożliwia lub utrudnia skarżącym korzystanie z ich nieruchomości. W ocenie Rady również zarzut naruszenia art. 15 i art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów Statutu Miasta nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż cała procedura sporządzania i uchwalenia zaskarżonego planu została przeprowadzona zgodnie z przepisami prawa. Prawomocnym postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2007 roku (sygn. akt II SA/Gd 741/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę S. P. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 27 września 2006 roku, nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (postanowienie k. 38 – 41 akt). W piśmie z dnia 16 listopada 2007 roku (k. 99 akt) skarżący L. P. podniósł, że opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa zaskarżona uchwała różni się w swojej treści od materiałów, które skarżący otrzymał "z potwierdzeniem za zgodność z oryginałem" w październiku 2006 roku po podjęciu uchwały. Zdaniem skarżącego oznacza to, że opublikowana uchwała różni się od uchwały jaka została w rzeczywistości podjęta przez radnych, co stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności. Dodatkowo - w piśmie z dnia 16 stycznia 2008 roku (k. 182 akt), skarżący stwierdził, iż Rada Miejska - zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miała obowiązek ustanowienia w uchwale odpowiedniej służebności drogowej, czego nie uczyniła. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są zatem: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia (które w niniejszej sprawie zostało przez skarżącego skutecznie dokonane – okoliczność bezsporna) oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Oznacza to, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie". "Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem" (tak Mariusz Bogusz w "Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym", Państwo i Prawo z 1994 roku, z. 12, s. 64 oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 września 1998 roku, sygn. akt III RN 52/98, OSNP 1999/9/296). Należy przy tym podzielić w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 9 czerwca 1995 roku (sygn. IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125) stwierdził, iż: "Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (...), to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego". Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym trzeba zatem dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Skarżący L. P. wywodzi przymiot strony w przedmiotowej sprawie z faktu, iż jest właścicielem nieruchomości objętej ustaleniami kwestionowanego planu - działki nr [...] położonej w S. przy ul. G. [...]. Naruszenia swego interesu prawnego upatruje przy tym w postanowieniach planu dotyczących działki nr [...], która graniczy z jego nieruchomością. Zgodnie z kwestionowanym przez skarżącego fragmentem planu – karta terenu nr 24.MN pkt 10 karty: "dojazd do działki nr [...] zostanie ustalony poprzez ustanowienie służebności drogowej na działkach sąsiednich". Skarżący nie chce aby przedmiotowa służebność została ustanowiona na jego działce, chce natomiast aby obciążono nią pozostałe działki sąsiadujące z działką nr [...], w szczególności działkę nr [...]. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a jego własną, indywidualną sytuacją prawną. Sąd miał przy tym na uwadze, iż taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy bowiem wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 roku, sygn. akt II SA 1410/01, Baza Orzeczeń LEX nr 53376, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1995 roku, II SA 1933/95, ONSA 1996/4/170, zob. także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 roku, sygn. II SA/Bk 763/05, Baza Orzeczeń LEX nr 182866 oraz w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 roku, sygn. II SA/Wa 2375/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171696 i z dnia 4 lutego 2005 roku, sygn. OSK 1563/04, Baza Orzeczeń LEX 171196). W ocenie Sądu kwestionowany przez skarżącego zapis planu w żaden sposób nie wpływa na jego indywidualną sytuacją prawną. Nie ogranicza, ani nie pozbawia go bowiem konkretnych uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego, nie nakłada także na niego żadnych obowiązków. W szczególności postanowienie to w żaden sposób nie wpływa na sposób wykonywania przez skarżącego przysługującego mu prawa własności nieruchomości objętej planem. Nie obciąża bowiem nieruchomości skarżącego służebnością drogową. W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, iż skarżący nie ma żadnych praw do działki nr [...], powstałej z podziału zabudowanej domem mieszkalnym działki nr [...], położonej przy ul. G. [...] w S. Nie jest również kwestionowane to, iż działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 roku, nr 16, poz. 93 ze zm. – dalej jako k.c.), jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Przeprowadzenie drogi koniecznej następuje z uwzględnieniem potrzeb nieruchomości nie mającej dostępu do drogi publicznej oraz z najmniejszym obciążeniem gruntów, przez które droga ma prowadzić. Jeżeli potrzeba ustanowienia drogi jest następstwem sprzedaży gruntu lub innej czynności prawnej, a między interesowanymi nie dojdzie do porozumienia, sąd zarządzi, o ile to jest możliwe, przeprowadzenie drogi przez grunty, które były przedmiotem tej czynności prawnej (art. 145 § 2 k.c.). Z art. 145 k.c. wynika, iż właścicielowi nieruchomości nie posiadającej dostępu do drogi publicznej służy roszczenie o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Bez wątpienia zaspokojenie tego roszczenia może nastąpić w trybie umownym, gdy na żądanie właściciela nieruchomości izolowanej właściciel obciążonej nieruchomości sąsiedniej godzi się na złożenie oświadczenia woli o ustanowieniu służebności. Natomiast w razie braku takiej zgody ustanowienie służebności drogi koniecznej następuje w postępowaniu sądowym na mocy postanowienia, o ile zachodzą wymagane przesłanki. Postępowanie sądowe toczy się w trybie nieprocesowym. W toku postępowania sąd cywilny bada przesłanki roszczenia o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Dokonuje też ustaleń niezbędnych do wytyczenia drogi koniecznej. W tym celu ustalono w Kodeksie postępowania cywilnego, że przed wydaniem postanowienia o ustanowieniu drogi koniecznej sąd powinien przeprowadzić dowód z oględzin nieruchomości, chyba że okoliczności istotne dla wytyczenia drogi koniecznej są niesporne i niewątpliwe albo że przeprowadzenie dowodu z innych przyczyn nie jest potrzebne (art. 626 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - Dz. U. z 1964 roku, nr 43, poz. 296 ze zm.). W przypadku braku zgody na umowne ustanowienie służebności drogowej, może być ona zatem ustanowiona jedynie rozstrzygnięciem sądu powszechnego o ustanowieniu drogi koniecznej. Nie może jej natomiast ustanowić Rada Miejska podejmując uchwałę w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego terenu. Zawierając takie postanowienie w planie naruszałaby bowiem prawo podejmując uchwałę w sprawie należącej do kompetencji sądu powszechnego. Tym samym za bezzasadne i sprzeczne z prawem należało uznać żądanie skarżącego dotyczące umieszczenia w planie zapisu o ustanowieniu służebności drogowej dla działki nr [...] na działce nr [...] (lub na innej działce sąsiedniej). Z treści pisma L. P. z dnia 16 stycznia 2008 roku wynika, iż zdaniem skarżącego Rada Miejska miała obowiązek ustanowić w zaskarżonej uchwale służebność drogową dla działki nr [...] na podstawie art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pogląd tej jest błędny, bowiem – jak to już wyjaśniono powyżej, ustanowienie służebności drogowej należy do właściwości sądu powszechnego, a przepis, na który powołuje się skarżący, zawiera jedynie definicję pojęcia "dostęp do drogi publicznej". Na marginesie powyższych rozważań należy wyjaśnić, iż ustanowienie służebności drogi koniecznej może nastąpić także w trybie wywłaszczeniowych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 112 ust. 2 i art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity: Dz. U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603 ze zm.), które jednak nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. Wówczas decyzja starosty jest konstytutywnym zdarzeniem prawnym powodującym powstanie służebności, w niej określa się treść służebności. Jak z powyższego wynika, kwestionowany przez skarżącego zapis zamieszczony na karcie nr 24 – pkt 10 zaskarżonej uchwały, w żaden sposób nie wpływa na jego sytuację prawną. Nie zmienia on także sytuacji prawnej właścicieli działki nr [...]. Jeżeli chcą oni bowiem uzyskać dostęp do drogi publicznej, muszą wystąpić z odpowiednim wnioskiem do sądu powszechnego, który zadecyduje o tym, która z działek sąsiednich zostanie obciążona służebnością drogową. Również wskazane w skardze kwestie dotyczące ewentualnych przyszłych skutków ustanowienia na nieruchomości skarżącego służebności drogowej (podwyższenie kosztów planowanej przez skarżącego inwestycji), nie stanowią podstawy do uznania, iż kwestionowany zapis planu narusza interes prawny skarżącego. Stanowią one bowiem jedynie wyraz obaw skarżącego, związanych z tym, iż skarżący przypuszcza, że w nieskonkretyzowanej przyszłości to na jego działce zostanie ustanowiona przedmiotowa służebność. Jak już wyjaśniono powyżej, obawy te nie mogą stanowić podstawy skargi opartej na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto, jeżeli w wyniku orzeczenia sądu służebność zostanie ustanowiona na nieruchomości skarżącego, to skutki jej ustanowienia będą związane z tym orzeczeniem, a nie z kwestionowanym zapisem planu. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarżący nie wykazał aby zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny czy też wynikające z przepisów prawa materialnego uprawnienie i na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym a contrario w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. Oddalenie skargi z powyższej przyczyny spowodowało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu nie był uprawniony do badania i wypowiadania się ani co do tego, czy kwestionowana uchwała została wydana z naruszeniem prawa, ani co do stopnia ewentualnego naruszenia prawa. Dopiero bowiem wykazanie przez skarżącego, iż postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają jego interes prawny lub uprawnienie, otworzyłoby drogę do merytorycznej oceny uchwały. Powyższe wynika z tego, iż "Uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego." (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2002 roku, sygn. akt II SA 2503/01, Baza Orzeczeń LEX nr 81964).