II SA/Gd 750/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Protokolant Kinga Czernis, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody z dnia 16 kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 25 lutego 2003 r. nr [...]. Decyzją z dnia 25 lutego 2003 r. organ I instancji powołując się na art. 6 pkt 6 lit.b, art 37j ust. 1 i art. 37 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.12.2001 r.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 20.12.2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (...) orzekł o odmowie przyznania B. S. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 06.02.2003 r. W uzasadnieniu wskazał na przepis art. 37j ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.12.2001 r., zgodnie z którym zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Art. 37 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym do 31.12.2001 r. pozwalał również na zaliczenie okresu aktualnie pobieranego zasiłku do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego. Na dzień 12 stycznia 2002 r. B. S. posiadał status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku oraz udokumentował łączny okres zatrudnienia w wymiarze 29 lat i 11 miesięcy, w tym 15 lat i 4 miesiące wykonywania pracy w warunkach szczególnych. Po doliczeniu okresu aktualnie pobieranego zasiłku dla bezrobotnych w wymiarze 26 dni uzyskał on okres uprawniający do zasiłku przedemerytalnego wynoszący 29 lat 11 miesięcy 26 dni, w tym ponad 15 lat wykonywania pracy w szczególnych warunkach. Organ ten stwierdził, że w dniu 12 stycznia 2002 r. wnioskujący nie spełnił wymaganych warunków. W odwołaniu B. S. wniósł o uchylenie decyzji zarzucając nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 i 9 K.p.a. Decyzją z dnia 16.04.2003 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że odwołujący w dniu 10.12.2001 r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy składając jednocześnie wniosek o zasiłek przedemerytalny. Organ przytoczył przepisy prawa, na podstawie których analizował spełnienie przez skarżącego wymaganych nimi przesłanek. Stwierdził, że B. S. w dniu rejestracji, tj. w dniu 10.12.2001 r. przedstawił świadectwo wykonywania pracy w szczególnych warunkach wystawione w dniu 07.12.2001 r. przez "A" S.A., w którym potwierdzono jego zatrudnienie w okresie od 20.04.1976 r. do 14.10.1991 r. i m.in. wyszczególniono okresy urlopów bezpłatnych, na których przebywał od 30.09.1987 r. do 04.11.1987 r., od 08.09.1988 r. do 13.09.1988 r., od 11.08.1989 r. do 20.08.1989 r. Organ I instancji prawidłowo nie zaliczył panu S. do okresu uprawniającego do zasiłku okresów urlopów bezpłatnych w łącznym wymiarze 52 dni. Wyjaśnienie obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego zawarte zostało w decyzji tutejszego organu z dnia 20.05.2002 r.[...]. Jest ono w dalszym ciągu aktualne i w związku z tym organ odwoławczy zaniechał ponownego szczegółowego ustosunkowania się wobec powyższego zagadnienia już raz wyjaśnionego. Niesłuszny jest zarzut pana S. odnośnie manipulacji organu I instancji datą zarejestrowania się w odniesieniu do faktycznej daty złożenia dokumentów rejestracyjnych. Organ I instancji nie neguje faktu, że pan S. mógł w dniu 07.12.2001 r. zgłosić się do Urzędu Pracy w celu zasięgnięcia informacji o warunkach rejestracji i warunków nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, jednakże jak sam przyznaje w odwołaniu - nie dysponował odpowiednimi dokumentami umożliwiającymi ustalenie jego uprawnień. Na wydruku Urzędu Pracy z dnia 07.12.2001 r. ustalającym staż pracy pana S. nie został prawidłowo wyliczony staż pracy, gdyż świadectwo wykonywania pracy w szczególnych warunkach wystawione w dniu 07.12.2001 r. przez "A" potwierdzające okres urlopu bezpłatnego strona przedłożyła dopiero w dniu 10.12.2001 r. Wyliczenie z tego dnia nie uwzględnia zatem odliczenia od tego stażu 52 dni urlopu bezpłatnego. Zgodnie zatem z § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 6 wymienionego na wstępie rozporządzenia M.P. i P.S rejestracja pana S. i ustalenie jego uprawnień do świadczeń z ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie było możliwe wcześniej, aniżeli po przedłożeniu kompletu dokumentów, o których mowa w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, tj. w dniu 10.12.2001 r. 2 akt sprawy wynika, że pan S. czynności rejestracyjnych dokonał w dniu 10.12.2001 r., tj. w tym dniu przedłożył wypełnioną kartę rejestracyjną bezrobotnego, przedłożył wymagane dokumenty oraz poświadczył własnoręcznym podpisem prawdziwość złożonych oświadczeń. Na karcie rejestracyjnej obok daty 10,12.2001 r. figuruje podpis pana S. i podpis pracownika Urzędu Pracy. Konsekwencją dokonania przez pana S. w dniu 10.12.2001 r. powyższych czynności rejestracyjnych i przedłożenia wystawionego w dniu 07.12.2001 r. przez "A" świadectwa pracy wykonywania pracy w szczególnych warunkach było wszczęcie przez organ I instancji postępowania w sprawie przyznania stronie określonych ustawą świadczeń. Organ I instancji decyzją z dnia 13.12.2001 r. uznał pana S. z dniem 10.12.2001 r. za osobę bezrobotną i przyznał mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 18.12.2001 r. Decyzji tej pan S. nie zakwestionował, nie odwołał się od niej w przewidzianym ustawowym terminie. Wobec tego stała się prawomocna i ostateczna, i wywołuje prawem przewidziane skutki odnośnie daty przyznania statusu bezrobotnego i co się z tym wiąże sankcjonuje prawną skuteczność rejestracji pana S. w Urzędzie Pracy w dniu 10.12.2001 r. Jednakże należy podkreślić, że nawet gdyby pan S. dokonał czynności rejestracyjnych w Urzędzie Pracy w dniu 07.12.2001 r., to i tak brakowałoby mu 1 dnia do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego. Niesłuszny jest zarzut pana S. "niedotrzymania ustawowego terminu wydania decyzji administracyjnej" albowiem została wydana w terminie określonym w art. 35 § 1 i 2 K.p.a., czyli w zgodzie z przepisami prawa. Natomiast przyznanie prawa do zasiłku dla- bezrobotnych po 7 dniach od dnia rejestracji w Urzędzie Pracy następuje zgodnie z art. 23 ust. 1 przedmiotowej ustawy, wobec czego, jako zgodne z prawem jest prawidłowe. Ponadto wyjaśnia się panu S., że ilekroć w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jest mowa o "okresach uprawniających do zasiłku", od których uzależniona jest wysokość i okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych oraz prawo do zasiłku przedemerytalnego, to okresy te liczone są w pełnych latach, bez uwzględnienia czy były to lata przestępne czy nie. Przepisy ww. ustawy nie przewidują wyjątków od tej zasady. Przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie przewidują również możliwości zaliczenia okresu między dniem rejestracji bezrobotnego a dniem przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych do stażu pracy. Z tego też względu żądanie pana S. jako nie mające oparcia w żadnej podstawie prawnej jest niemożliwe do uwzględnienia. Bez znaczenia prawnego w sprawie, z uwagi na ww. przepisy mające w niej zastosowanie, są pozostałe okoliczności podnoszone przez stronę w odwołaniu. Wobec powyższego pan S. nie wykazał dowodowo posiadania co najmniej 30 lat okresu uprawniającego do zasiłku do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego w oparciu o art. 37j ust. 1 pkt 2 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym do 12.01.2002 r. Pan S. nie spełnia zatem również wymogu art.37j ust. 1 pkt 1 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym do 12.01.2002 r. posiadania okresu uprawniającego do zasiłku w wymiarze co najmniej 35 lat, wymaganego dla nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego. W skardze od decyzji organu II instancji B. S. podtrzymał dotychczasowe zarzuty zawarte w odwołaniu na decyzję organu II instancji ponawiając zarzut nieprawidłowo ustalonego dnia rejestracji oraz błędnego wyliczenia dni zatrudnienia z powodu odliczenia od stażu pracy dni urlopów bezpłatnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie jakkolwiek zarzuty w niej podniesione tylko częściowo uznać należy za zasadne. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl przepisu art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 ust. 1). Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do przepisu art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz.U. Nr 6, poz. 56 z 2001 r. z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym do 12.01.2002 r. zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Art. 2 ust. 1 pkt 23 ww. ustawy stwierdza, iż ilekroć jest w niej mowa o zasiłku, oznacza to zasiłek dla bezrobotnych. Z kolei "okresem uprawniającym do zasiłku" są łączne okresy zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności, wymienione w art. 23 ust. 1 pkt 2 oraz okresy, o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 5 ustawy, o czym stanowi art. 24 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniego zatrudnienia, skierowania do prac interwencyjnych, robót publicznych lub na utworzone dodatkowo miejsce pracy oraz 2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z wyjątkiem obowiązku opłacania składek na niepełnosprawnych, o których mowa w art. 54; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających mniej niż 30 dni (...). Natomiast art. 37 1 ust. 1 ww. ustawy w brzemieniu obowiązującym do 12 stycznia 2002 r. stwierdza, że prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego przysługuje na wniosek osobie, która w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy lub w okresie pobierania zasiłku lub zasiłku przedemerytalnego posiadała lub spełniła warunki do ich nabycia; do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego zalicza się okres aktualnie pobieranego zasiłku. Art. 37 1 ust. 2 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 12.01.2002 r. stanowi, że zasiłki przedemerytalne i świadczenia przedemerytalne przysługują od następnego dnia po dniu zarejestrowania się uprawnionej osoby w powiatowym urzędzie pracy albo od następnego dnia po złożeniu wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalenia tych uprawnień (...). W ocenie Sądu organy prowadzące postępowanie naruszyły przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7 oraz 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji konsekwentnie podnoszonego przez odwołującego zarzutu odnośnie nieprawidłowości zaistniałych przy ustaleniu daty rejestracji organy powinny wezwać i pouczając stronę w trybie art. 9 K.p.a. ustalić czy intencją skarżącego było wzruszenie decyzji o uznaniu za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku w części dotyczącej daty rejestracji i w konsekwencji daty przyznania zasiłku dla bezrobotnych, która może mieć bezpośrednie znaczenie dla spełnienia przesłanek przyznania zasiłku przedemerytalnego (wobec możliwości zaliczenia okresu aktualnie pobieranego zasiłku). Do czasu wyjaśnienia stanowiska w tym zakresie organ winien rozważyć zawieszenie niniejszego postępowania. Brak zatem podstaw prawnych we wskazanych okolicznościach do odnoszenia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do decyzji podjętej w innej sprawie. Podkreślić bowiem należy, że na organach administracji publicznej ciąży wynikający z art 9 K.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Skarżący wszakże bez prawidłowego pouczenia nie mógł wiedzieć jakie konsekwencje prawne w zakresie prawa do zasiłku przedemerytalnego mogą wyniknąć z faktu ustalonego w decyzji z dnia 13.12.2001 r. o uznaniu go z dniem 10.12.2001 r. za osobę bezrobotną i przyznaniu mu od dnia 18.12.2001 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Tym samym nie zdając sobie sprawy z tych konsekwencji nie zaskarżył tejże decyzji. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa - jak wymaga tego art. 107 § 3 K.p.a. w części dotyczącej badanej na podstawie art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu kolejnej przesłanki tj. okresu uprawniającego do emerytury. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zawiera żadnych ustaleń w zakresie posiadania przez skarżącego okresu uprawniającego do emerytury. Nie sposób również uznać za słuszne stanowiska organu, iż "okresy uprawniające do zasiłku", o których mowa w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, od których uzależniona jest wysokość i okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych oraz prawo do zasiłku przedemerytalnego to okresy liczone w pełnych latach, bez uwzględnienia czy były to lata przestępne czy nie. Jednocześnie organ nie wskazuje aktu, z którego taką zasadę liczenia wyprowadza. Wydaje się, że może tu chodzić o przepisy materialne prawa cywilnego regulujące kwestię obliczania terminu. Zgodnie bowiem z art. 110 ustawy Kodeks cywilny z dnia 23.04.1964 r. (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), jeżeli ustawa, orzeczenie sądu (...) oznacza termin nie określając sposobu jego obliczania, stosuje się przepisy wymienione w tytule V K.c. Stosownie zaś do art. 114 K.c, jeżeli termin jest oznaczony w miesiącach lub latach, a ciągłość terminu nie jest wymagana, miesiąc liczy się za dni trzydzieści, a rok za dni trzysta sześćdziesiąt pięć. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasada ta nie ma zastosowania przy obliczaniu "okresu uprawniającego do zasiłku", o którym mowa w art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zauważyć należy, że "okresem uprawniającym do zasiłku" w rozumieniu powołanej ustawy są łączne okresy zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności wymienione w art. 23 ust. 1 piet 2 oraz okresy, o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 5 ustawy, o czym stanowi art. 24 ust. 2 ustawy. Dla obliczania okresu uprawniającego do zasiłku w niniejszej sprawie winny zatem znaleźć zastosowanie przepisy właściwe dla postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe jako regulujące podobną w charakterze materię. Wówczas przy obliczaniu okresów zatrudnienia dodaje się poszczególne okresy zatrudnienia obejmujące lata, miesiące i dni. Okresy niepełnych miesięcy zatrudnienia oblicza się w dniach. Sumę dni zamienia się na miesiące, przyjmując za miesiąc 30 dni kalendarzowych; sumę miesięcy zamienia się na lata, przyjmując pełne 12 miesięcy za jeden rok. Jeżeli w zaświadczeniu stwierdzającym okresy zatrudnienia podane są dniówki robocze, a nie okresy zatrudnienia, sumę dni zamienia się na miesiące, przyjmując za miesiąc 22 dni robocze, a za okresy przed dniem 1 stycznia 1981 r. - 25 dni roboczych (§ 31 rozp. R.M. z dnia 07.02.1983 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe i zasad wypłaty tych świadczeń - Dz.U. Nr 10, poz. 49). Natomiast wbrew stanowisku skarżącego organy zastosowały prawidłową wykładnię art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy, odliczając od stażu pracy skarżącego okres urlopu bezpłatnego (52 dni). Zgodnie z art. 174 § 2 Kodeksu pracy okresu urlopu bezpłatnego nie wlicza się do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Również w świetle utrwalonego poglądu judykatury okres urlopu bezpłatnego nie jest okresem zatrudnienia, gdyż mimo tego, że w czasie urlopu bezpłatnego umowa o pracę trwa nadal, obowiązki stron - świadczenie pracy i wypłata wynagrodzenia - ulegają zawieszeniu (por. wyrok SN z dnia 07.10 1998 r. U UKN 334/98). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie zbadanie czy skarżący spełnia wszystkie przesłanki wynikające z art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy uwzględniając uwagi wynikające z mniejszego uzasadnienia, w tym w zakresie sposobu obliczania okresu uprawniającego do zasiłku. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt Ic ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem, zdaniem Sądu, obligatoryjne tylko wówczas, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania. Decyzja o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego nie nadaje się zaś do wykonania. Wobec tego zbędnym jest orzekanie w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w tym zakresie.