II SA/Gd 751/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. G.-Ś. i R. Ś. na zarządzenie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 26 maja 2014 r. nr 673/14 w przedmiocie włączenia do gminnej ewidencji zabytków postanawia odrzucić skargę. M. G. oraz R. Ś. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarządzenie Prezydenta Miasta Gdańska w przedmiocie założenia i prowadzenia gminnej ewidencji zabytków miasta Gdańska. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Zarządzeniem z dnia 26 maja 2014 r. w sprawie założenia i prowadzenia gminnej ewidencji zabytków miasta G. Prezydent Miasta Gdańska włączył do gminnej ewidencji zabytków m. in.: nieruchomość położoną w G., przy ul. A.F. [...], na działce nr [...] obr. [...]. W pismach z dnia 26 listopada 2023 r. M. G. i R.Ś. (współwłaściciele nieruchomości; dalej jako: "strony", "skarżący", "współwłaściciele") zwrócili się do: Prezydenta Miasta Gdańska, Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz Urzędu Miejskiego w Gdańsku z prośbą o udzielenie informacji w sprawie włączenia nieruchomości położonej przy ul. A. F. [...] do gminnej ewidencji zabytków. Następnie, w piśmie z dnia 18 grudnia 2023 r. strony zwróciły się do Prezydenta Miasta Gdańska o wyłączenie i wykreślenie przedmiotowej nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków. We wniosku wskazano, że nieruchomość została wpisana do gminnej ewidencji zabytków (dalej jako: GEZ) bez zgody i wiedzy właścicieli. Zasadność objęcia nieruchomości nadzorem konserwatorskim nie była z nimi konsultowana. W ich ocenie nieruchomość nie ma żadnych walorów zabytkowych ani artystycznych, spełnia jedynie walory użytkowe. W piśmie z dnia 11 marca 2024 r. Prezydent Miasta Gdańska poinformował strony, że Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie zajął stanowiska w sprawie ewentualnego wyłączenia przedmiotowego budynku mieszkalnego z wojewódzkiej ewidencji zabytków (dalej jako: WEZ). W związku powyższym Prezydent nie może podjąć decyzji w sprawie wyłączenia budynku z GEZ, albowiem wyłączenie obiektu z gminnej ewidencji zabytków jest możliwe tylko po wcześniejszym wyłączeniu go z wojewódzkiej ewidencji zabytków. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: PKWZ) w piśmie z dnia 8 maja 2024 r. negatywnie zaopiniował wyłączenie z gminnej ewidencji zabytków gminy miasta G. budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. A. F. [...] w G., usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym nr [...], obręb [...] gminie miasta G. W piśmie z dnia 15 maja 2024 r. Prezydent poinformował strony, że w związku z negatywną opinią PKWZ w sprawie wyłączenia obiektu z gminnej ewidencji zabytków nie może wyłączyć zabytku z GEZ. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zaskarżyli zarządzenie Prezydent Miasta Gdańska z dnia 26 maja 2014 r. w sprawie założenia i prowadzenia gminnej ewidencji zabytków miasta G. w zakresie włączenia do gminnej ewidencji zabytków nieruchomości położonej przy ul. A. F. [...], na działce nr [...] obr. [...]., stanowiącej ich współwłasność małżeńską. Uzasadniając skargę wskazali, że nie byli powiadomieni o wydanym zarządzeniu i jego skutkach. Nie zagwarantowano im dostatecznej ochrony prawnej i ograniczono prawo do dysponowania ich własnością. Podkreślili, że sporna nieruchomość nie posiada walorów zabytkowych ani artystycznych, a jedynie spełnia walory użytkowe. Budynek nie posiada żadnych zdobień czy sztukaterii. Żaden element budynku nie jest w stanie pierwotnym, wszystkie elementy budynku są wtórne, zmienione podczas okresowych remontów. W ich trakcie wymieniono całkowicie konstrukcję dachu i wybudowano ogromne lukarny. Nowe pokrycie dachu zmieniło ogólny wizerunek budynku. Wstawiono nową, plastikową stolarkę okienną oraz drzwi wejściowe o nowoczesnym wyglądzie, zmieniając portal wokół drzwi. Schody wejściowe obłożono kaflami, a aktualnie trwa zmiana elewacji. Skarżący podnieśli, że budynek w wersji pierwotnej, ze względu na swoje przeznaczenie jako kwatery robotnicze, był wykonany w sposób niechlujny z bardzo słabej jakości materiałów budowlanych, co skutkowało koniecznością sukcesywnej wymiany jego elementów podczas okresowych remontów. Przedmiotowa nieruchomość nie jest położona ani w historycznej ani w centralnej części miasta, czy dzielnicy. Jest zlokalizowana przy mało uczęszczanej bocznej uliczce i w mało eksponowanym miejscu. M. G. i R.Ś. wskazali, że opinia PWKZ zawiera tylko ogólniki, nie odnosi się do konkretnych zmian. Podkreślili, że organ nie dokonał wizji lokalnej w ich obecności a także nie umożliwił im konsultowania. Zwrócili także uwagę, że nieruchomość zlokalizowana na ul. A. F. [...] została wyłączona z gminnej ewidencji zabytków. W ich ocenie nieruchomość ta jest najbardziej eksponowana, znajduje się na samym wjeździe na ul. A.F. i jest widoczna w pełnym zakresie z głównej ulicy K. Końcowo podnieśli, że w wyroku z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że procedura wpisu do GEZ jest niezgodna z Konstytucją RP w zakresie w jakim ogranicza prawo własności poprzez brak zapewnienia właścicielowi zabytku nieruchomego gwarancji ochrony prawnej w toku takiego postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Gdańska wniósł o jej rozpoznanie. Organ wyjaśnił, że budynek położony przy ul. A. F. [...] w G. został włączony do gminnej ewidencji zabytków zarządzeniem Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 26 maja 2014 r. GEZ miasta G. została założona na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1292 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r. Nr 113, poz. 661). Gminna ewidencja zabytków została sporządzona w oparciu o wojewódzką ewidencję zabytków, która była zamieszczona na stronie internetowej Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Gdańsku. Budynek przy ul. A. F. [...] znajdował się w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zgodnie z obowiązującym w 2014 r. rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie istniał obowiązek informowania właścicieli obiektów zabytkowych o włączeniu budynków będących ich własnością do gminnej ewidencji zabytków. Organ wyjaśnił, że w związku z tym, że przedmiotowy budynek figuruje zarówno w wojewódzkiej, jak i gminnej ewidencji zabytków oraz z uwagi na to, że Prezydent Miasta prowadzący zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami gminną ewidencję zabytków nie może samodzielnie wykreślić obiektu z gminnej ewidencji zabytków, pismem z dnia 21 grudnia 2023 r. zwrócono się do PWKZ z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie wyłączenia budynku z wojewódzkiej ewidencji zabytków. W dniu 8 maja 2024 r. PWKZ wydał negatywną opinię w sprawie wyłączenia z GEZ przedmiotowego zabytku. W związku z opinią PWKZ skarżący, pismem z dnia 15 maja 2024 r., zostali poinformowani o braku możliwości wyłączenia nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie skargę należało zakwalifikować, jako skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., wyrażoną w formie zarządzenia (por. postanowienie NSA z 20 maja 2020 r., II OSK 735/20; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2024 r., II SA/Gd 1/24; wyrok WSA w Krakowie z 6 września 2021 r., II SA/Kr 762/20). Z uwagi, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane w dniu 26 maja 2014 r. to w pierwszej kolejności należało zbadać, czy spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi, o których była mowa w art. 52 § 3 i art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed ich nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935; dalej jako: "ustawa nowelizująca"). W myśl bowiem regulacji intertemporalnej zawartej w art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2017 r. przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej (P.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Tym samym, do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej należy stosować przepisy w brzmieniu dotychczasowym, to jest sprzed nowelizacji. Rozważenia zatem wymaga czy wnosząc skargę skarżący spełnili przesłanki warunkujące jej rozpoznanie – to jest wyczerpanie środków zaskarżenia (art. 52 § 3 P.p.s.a.) oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi (art. 53 § 2 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie – to jest w brzmieniu sprzed nowelizacji), jeżeli ustawa nie przewidywała środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akt/czynność można było wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Sąd po wniesieniu skargi mógł uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać sprawę. Z powyższego wynika, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynność dokonaną w przedmiotowej sprawie, było uprzednie wniesienie do organu wezwania na piśmie do usunięcia naruszenia prawa. Jeśli chodzi o termin wniesienia skargi to art. 53 § 2 P.p.s.a. przewidywał, że należało ją wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że M. G. i R.Ś. składając pismo z dnia 26 listopada 2023 r. wiedzieli o tym, że należąca do nich nieruchomość przy ul. F. [...] jest wpisana do GEZ. Wystąpili bowiem z pytaniem kto i kiedy dokonał wpisu nieruchomości przy ul. F. [...] w G. do gminnej ewidencji zabytków i na jakiej stało się to podstawie. W zasadzie więc od tego dnia rozpoczął bieg termin do złożenia wezwania do uśnięcia naruszania prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Ponieważ wezwanie takie nie zostało wniesione skarżący nie spełnili przesłanki wyczerpania środków zaskarżenia, co uniemożliwia rozpoznanie merytoryczne skargi. Należy jednak zauważyć, że odpowiedzi na powyższe pytanie udzielił Zastępca Dyrektora – Miejski Konserwator Zabytków pismem z dnia 6 grudnia 2023 r. Uwzględniając powyższe Sąd rozważył także zachowanie przesłanek do wniesienia skargi przy założeniu, że informację o wpisie nieruchomości do GEZ skarżący otrzymali właśnie w piśmie z dnia 6 grudnia 2023 r. W tym bowiem piśmie Zastępca Dyrektora Miejski Konserwator Zabytków wyraźnie wskazał, że nieruchomość została włączona do GEZ zarządzeniem Prezydenta Miasta Gdańska nr 673/14 z dnia 26 maja 2014 r. Można zatem przyjąć, że termin na wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. rozpoczął swój bieg od dnia doręczenia pisma z dnia 6 grudnia 2023 r. Formalne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie zostało wniesione, ale pismem z dnia 18 grudnia 2023 r. skarżący wystąpili do Prezydenta Miasta Gdańska z wnioskiem o wyłączenie i wykreślenie z gminnej ewidencji zabytków nieruchomości położonej w G. przy ul. F. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że obiekt nie posiada żadnych walorów zabytkowych ani artystycznych i żaden element budynku nie występuje w stanie pierwotnym. W ramach kolejnych remontów zastąpiono konstrukcję i pokrycie dachu, stolarkę okienną, drzwi i schody wejściowe oraz portal wokół drzwi. Należy zauważyć, że pismo z dnia 18 grudnia 2023 r. zawierało wniosek o wyłączenie i wykreślenie z gminnej ewidencji zabytków, a zatem zainicjowało inne (kolejne) postępowanie. Zakończyło się ono odmową wyłączenia nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków dokonaną w piśmie z dnia 15 maja 2024 r. M. G. i R.Ś. działali w sprawie bez zawodowego pełnomocnika, co oznacza, że nie mieli wiedzy w jaki sposób sformułować pismo kierowane do organu administracji. Sąd wziął jednak pod uwagę, że z treści wniosku z dnia 18 grudnia 2023 r. wynika, że skarżący kwestionują włączenie należącej do nich nieruchomości do GEZ. Gdyby zatem założyć, że wniosek o wyłączenie i wykreślenie nieruchomości z GEZ stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 § 3 P.p.s.a., to wówczas należałoby zbadać czy zachowany został termin do wniesienia skargi. Sposób obliczenia tego terminu wynika z przywołanego wcześniej art. 53 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z jego brzmieniem skargę należało wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Ponieważ po upływie trzydziestu dni organ - Prezydent Miasta Gdańska – nie udzielił odpowiedzi, termin do wniesienia skargi upłynął w 60 dniu od dnia wniesienia wezwania, to jest 16 lutego 2024 r. Skarga została natomiast wniesiona w dniu 12 czerwca 2024 r., a zatem po terminie. W takim przypadku nie może ona zostać rozpoznana merytorycznie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 P.p.s.a., odrzucił skargę.