II SA/Gd 753/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, , po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. B. i M. G.-B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 października 2018 r. nr[...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 października 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art.59 § 2 w zw. z art.58 § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2017r. poz.1257 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art.80 ust.2 pkt 2 i art.83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2018r. poz.1202 ze zm.), odmówił M.B. i M. G.-B. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 sierpnia 2018r., odmawiające wnioskodawcom wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną ww. organu z dnia 12 stycznia 2016r. nr [..]. Stan sprawy przedstawia się następująco: Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2018r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu wniosku M. B. i M. G.-B., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia 12 stycznia 2016r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym i budynku gościnno-gospodarczego na działce nr [..] w B.; udzielającą inwestorowi B. L., pozwolenia na dokończenie robót budowlanych i zobowiązującą inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie tych obiektów. Organ przyjął, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 sierpnia 2018r. zostało doręczone M. B. oraz M. G.-B. w trybie art.44 k.p.a., w dniu 21 sierpnia 2018r., tj. po czternastu dniach od złożenia go w dniu 7 sierpnia 2018r. w placówce pocztowej K., o czym świadczą stemple i adnotacje pocztowe na kopertach przesyłek i dokumentach zwrotnego potwierdzenia odbioru. Wobec tego, że zażalenie, stosownie do art.141 § 2 k.p.a., wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, termin do złożenia zażalenia upływał w dniu 28 sierpnia 2018r. Tymczasem zażalenie nadano w Urzędzie Pocztowym G. w dniu 7 września 2018r., o czym świadczy data stempla pocztowego na kopercie nadania, czyli po upływie ustawowego terminu. W ocenie organu, strony zainteresowane zaskarżeniem postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 sierpnia 2018r. nie dochowały warunku wniesienia prośby o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. Zwracając się o przywrócenie terminu wnioskodawcy podali, że w dniu 31 sierpnia 2018r. dowiedzieli się telefonicznie w rozmowie z inspektorem Powiatowego Inspektoratu Nadzoru budowlanego o tym, że mieli nie odebrać przesyłek pocztowych zawierających postanowienie (prawdopodobnie) wydane w dniu 2 sierpnia 2018r. Nie podważając faktu rozmowy telefonicznej, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że skoro podaną przez zainteresowanych przyczyną uchybienia terminowi do złożenia zażalenia był brak ich wiedzy jako stron, o wydaniu ww. postanowienia, to wiedzę tę pozyskały z pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 sierpnia 2018r. nr [..], zawierającego odpowiedź na skargę M. B. i M. G.-B. z dnia 1 lipca 2018r., doręczonego skarżącym w dniu 30 sierpnia 2018 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie jego odbioru. Zatem siedmiodniowy termin o wniesienia prośby o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia upływał w dniu 6 września 2018r. Tymczasem prośba została nadana w Urzędzie Pocztowym G. w dniu 7 września 2018r., tj. po upływie ustawowego terminu. W tych okolicznościach organ stwierdził, że jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminowi procesowemu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Przywrócenie to może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminowi nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przy czym przywrócenie terminu do wniesienia prośby jest niedopuszczalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisane postanowienie M. B.i M. G.-B. podkreślili, że nie otrzymali jakiegokolwiek awiza dotyczącego przesyłek, zawierających postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 sierpnia 2018r. Wyniki przeprowadzonego postępowania reklamacyjnego dotyczącego spornych przesyłek, przedstawione w piśmie Poczty Polskiej z dnia 10 października 2018 r. świadczą o nieprawidłowościach w ich doręczeniu. W tej sytuacji nie można mówić o winie skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2018 r. skarżący przedstawili przebieg postępowania w sprawie, wskazując m.in., że w sprawie należy wyjaśnić, czy w ogóle doszło do skutecznego doręczenia postanowienia z dnia 2 sierpnia 2018r. Warunkuje to bowiem rozpoczęcie biegu terminu do złożenia zażalenia. Jeżeli takie postanowienie wraz z uzasadnieniem nie zostało doręczone z zachowaniem wymagań przepisów o doręczeniach, to termin do złożenia zażalenia w ogóle nie rozpoczyna się i nie biegnie. W tych okolicznościach skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych aktów z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli akt administracyjny może zostać uchylony w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ma zatem prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Przy czym rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sprawa została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia. Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 października 2018 r. w sprawie odmowy przywrócenia skarżącym terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 sierpnia 2018 r. Przy dokonywaniu oceny zgodności zaskarżonego postanowienia z art. 58 k.p.a. niezbędne staje się przypomnienie, że ustanowiona w tym przepisie instytucja przywrócenia terminu stwarza możliwość skutecznego dokonania czynności w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia. Przywrócenie terminu ma na celu usunięcie ujemnych dla strony następstw procesowych, powstałych wskutek uchybienia terminu. Skoro zatem warunkiem zastosowania tej instytucji jest stwierdzenie, że podmiot zainteresowany uchybił terminowi, to nie budzi wątpliwości że przepis art. 58 § 1 k.p.a. ma zastosowanie jedynie w przypadku ustalenia, że określony termin rozpoczął swój bieg. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma zatem odpowiedź na pytanie, czy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 sierpnia 2018 r. zostało prawidłowo doręczone skarżącym w trybie art. 44 k.p.a., w dniu 21 sierpnia 2018r. - jak przyjął to organ w zaskarżonym postanowieniu. Aby móc rozpoznać wniosek strony o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, organ powinien w pierwszej kolejności ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy doręczenie postanowienia z dnia 2 sierpnia 2018 r. zostało dokonane prawidłowo, co z kolei determinuje, czy można uznać, że termin do wniesienia środka zaskarżenia od tego postanowienia został uchybiony. Należy zatem przypomnieć warunki skuteczności doręczenia zastępczego, uregulowanego w art. 44 § 1-4 k.p.a. Należą do nich: (1) niemożność doręczenia pisma bezpośrednio adresatowi lub jego dorosłemu domownikowi, (2) przechowywanie pisma przez okres 14 dni w placówce pocztowej operatora pocztowego, gdy przesyłka jest za jego pośrednictwem doręczana, (3) umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru (w terminie 7 dniu w placówce pocztowej) w oddawczej skrzynce pocztowej adresata, a gdy nie jest to możliwe w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym wykonuje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Jeżeli zaś adresat nie odbierze przesyłki w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, doręczający jest obowiązany pozostawić powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Jeżeli mimo spełnienia powyższych warunków, adresat nie odebrał przesyłki, przyjmuje się domniemanie jej doręczenia z upływem ostatniego dnia 14-dniowego terminu od pierwotnego zawiadomienia. Aby jednak móc przyjąć tę fikcję prawną, konieczne jest spełnienie wszystkich powyżej wskazanych warunków. Dopiero bowiem zachowanie wszystkich przesłanek doręczenia pozwala na uznanie, że postanowienie zostało doręczone w trybie art. 44 k.p.a. i wiązanie z tym zdarzeniem skutków prawnych dla strony, takich jak rozpoczęcie biegu terminów związanych z doręczeniem postanowienia. Uchybienie zaś któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że strona korzystająca z tego doręczenia, nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia (postanowienie NSA z 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 695/12, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016). W niniejszej sprawie organ uznał, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 sierpnia 2018r. zostało doręczone M. B. oraz M. G.-B. w trybie art.44 k.p.a., w dniu 21 sierpnia 2018r., tj. po czternastu dniach od złożenia go w dniu 7 sierpnia 2018r. w placówce pocztowej K., o czym świadczą stemple i adnotacje pocztowe na kopertach przesyłek i dokumentach zwrotnego potwierdzenia odbioru. Odnosząc się do tej argumentacji, podkreślić należy, że niewątpliwie pocztowy dowód doręczenia przesyłki jest dokumentem urzędowym, co oznacza, że stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Tym samym, do obalenia jego prawidłowości nie wystarczy samo ogólne twierdzenie, że znajdujące się w aktach organu dowody świadczące o próbach doręczenia korespondencji nie spełniają wymagań określonych w art. 44 k.p.a. i tym samym zastosowania fikcji prawnej doręczenia. Jednakże w niniejszej sprawie skarżący podjęli skuteczne działania zmierzające do obalenia domniemania prawdziwości pocztowego dowodu doręczenia. Konsekwentnie wskazywali, że nie otrzymali jakiegokolwiek awiza dotyczącego przesyłek, zawierających postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 sierpnia 2018r. przedstawiając na poparcie swojego stanowiska stosowne dowody. Co istotne, wyniki przeprowadzonego na wniosek skarżących postępowania reklamacyjnego, przedstawione w piśmie Poczty Polskiej z dnia 10 października 2018 r. świadczą o nieprawidłowościach w działaniu doręczyciela, polegających na braku powiadomienia skarżących o nadejściu spornych przesyłek, co skutkowało następnie zwrotem przesyłek do nadawcy. W ocenie Sądu, dowodem świadczącym o naruszeniu zasad doręczania przesyłek mogą być wyniki procedury reklamacyjnej wszczętej u operatora pocztowego. Skarżący przedstawili zatem istotne dowody świadczące o nieprawidłowości doręczenia kierowanego do nich postanowienia. Powyższe okoliczności powinny zostać poddane analizie przez organ. Wobec tego, należało uchylić zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, ponieważ nie zostało dostatecznie wyjaśnione, czy termin faktycznie został uchybiony. Zakwestionowanie stwierdzenia organu, że zażalenie zostało złożone z uchybieniem terminu stanowiło konsekwencję powyżej wskazanych wątpliwości, czy postanowienie z dnia 2 sierpnia 2018r. zostało prawidłowo doręczone w trybie art. 44 k.p.a., czyli czy rozpoczął bieg termin do wniesienia tego środka zaskarżenia. Jeżeli bowiem organ stwierdzi nieskuteczność doręczenia zastępczego, to oznaczać będzie, że termin ten nie rozpoczął biegu, a więc nie mógł zostać uchybiony. Oceny takiej będzie można dokonać dopiero po niewątpliwym ustaleniu daty doręczenia skarżącym postanowienia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie weryfikacja wszystkich dowodów wskazujących na wady doręczenia zastępczego tak aby okoliczność ta została wyjaśniona ponad wszelką wątpliwość. Z tych względów należy uznać, iż zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 44 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.