II SA/Gd 761/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Skrzycka – Pilch (spr.) Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Wojewody z dnia 21 sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w sprawie odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia 9 lipca 2008 r., nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2008 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 123 i art. 125 § 2 k.p.a. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia 9 lipca 2008 r. odmawiające M. M. nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Starosty z dnia 20 czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki o łącznej powierzchni 1,2426 ha położone w C. wydzielone pod drogę publiczną. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Wojewoda wskazał, że M. M. wniósł odwołanie od opisanej wyżej decyzji Starosty z dnia 20 czerwca 2008 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, wnosząc uprzednio o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W ocenie organu odwoławczego wykładnia przepisów dotyczących odwołań w kodeksie postępowania administracyjnego nie daje podstaw do nadania w postępowaniu odwoławczym decyzji będącej przedmiotem odwołania rygoru natychmiastowej wykonalności. Nadanie takiego rygoru decyzji w postępowaniu odwoławczym byłoby nie tylko stanowczo przedwczesnym sygnałem dla strony o nietrafności odwołania, ale w istocie przeczyłoby naturze odwołania jako środka prawnego. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że wniosek o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nie spełniał wymogów wskazanych w art. 108 k.p.a. Trudno bowiem uznać za wyjątkowo ważny interes strony brak natychmiastowej wypłaty odszkodowania skoro żadna ze stron postępowania nie kwestionuje konieczności ustalenia i wypłaty stosownego odszkodowania za przejętą nieruchomość. Na powyższe postanowienie Wojewody M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia wskazując, że trzykrotnie wnosił o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności opisanej wyżej decyzji Starosty z dnia 20 czerwca 2008 r. oraz że sytuacja jego rodziny jest zła, co wypełnia przesłanki określone w art. 108 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane w ocenie Sądu z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 108 § 1 k.p.a. zawiera zamknięty katalog okoliczności uzasadniających nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności. Instytucja ta ma charakter wyjątku od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych. Przesłanki uzasadniające taki rygor muszą być zatem poddawane ścisłej wykładni (por. wyr. NSA z dnia 30 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 116/06, Lex nr 266225). Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wdrożenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do pojęcia "niezbędność" niezwłocznego działania, ustawodawca uznaje, że może to nastąpić w takim przypadku, w którym nie można się obejść w danym czasie i w istniejącej sytuacji bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a.. Zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko teoretycznie prawdopodobne, a okoliczność ta musi być uwidoczniona w uzasadnieniu postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności (por. wyr. NSA z dnia 28 kwietnia 1998 r., sygn. akt V SA 677/97, Lex nr 59221; wyr. NSA z dnia 27 lutego 1998 r., sygn. akt V SA 688/97, Lex nr 59246). Organ administracji państwowej nie może nadać swej decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, jeżeli nie uzasadni takiego rozstrzygnięcia jedną z okoliczności wskazanych w art. 108 k.p.a., których nie można traktować rozszerzająco (por. wyr. NSA z dnia 24 maja 1983 r., sygn. akt II SA 20/83, ONSA 1983 r. nr 1, poz. 36). Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji nieostatecznej z urzędu lub na wniosek strony. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności następuje na wniosek strony, jeżeli natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na wyjątkowo ważny interes strony. W przypadku gdy organ uzna, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku strony, wówczas wydaje postanowienie o odmowie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Sąd, podzielając cytowane wyżej poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych, zważył, że organ administracji publicznej odmawiający nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności również winien mieć na uwadze, że przesłanek określonych w art. 108 § 1 k.p.a. nie należy interpretować rozszerzająco. Zatem odmowa nadania takiego rygoru może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy w organ prawidłowo ustali, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki zawarte w ww. przepisie, przy czym wyraz ustaleniom w tym zakresie organ winien dać w treści uzasadnienia postanowienia. Naruszeniem powyższego przepisu jest natomiast wydanie postanowienia o odmowie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w oparciu o okoliczności niebędące przesłankami wymienionymi w art. 108 § 1 k.p.a. Organ I instancji odmawiając nadania taki rygor organ I instancji nie przedstawił, na których z tych przesłanek się oparł. Odnośnie interesu wnioskodawcy M. M. organ I instancji wskazał jedynie, że ma on teoretyczny charakter. Organ I instancji nie dokonał zatem stanowczych ustaleń faktycznych w zakresie wystąpienia po stronie wnioskodawcy przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności polegającej na niezbędności wdrożenia decyzji w życie ze względu na wyjątkowo ważny interes wnioskodawcy. Z treści uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynikało, że przesłanką podjęcia tego orzeczenia było uwzględnienie prawa Wójta do ustosunkowania się do treści decyzji Starosty z dnia 20 czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wydzielone pod drogę publiczną. Organ nie wykazał jednak, na czym miałoby polegać naruszenie wyjątkowo ważnego interesu Wójta w wyniku nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, że uwzględnienie wniosku o nadanie decyzji Starosty z dnia 20 czerwca 2008 r. rygoru natychmiastowej wykonalności w żaden sposób nie pozbawiłoby Wójta prawa do ustosunkowania się do jej treści, w tym do wniesienia od tej decyzji odwołania, przy czym jak wynika z akt administracyjnych Gmina wniosła odwołanie od ww. decyzji Starosty. W wyniku nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzja nieostateczna nie zyskuje bowiem waloru ostateczności. W ten sposób organ I instancji naruszył przepisy art. 7 k.p.a., nakazującego podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 77 § 1 k.p.a. nakładający na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższych naruszeń przepisów postępowania dopuścił się również organ odwoławczy akceptując rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie organu I instancji. Również bowiem nie dokonał niezbędnych ustaleń faktycznych w zakresie wystąpienia okoliczności, których zaistnienie jest dla zastosowania tego przepisu konieczne a nie może być domniemane. Stwierdzenie, że za wyjątkowo ważny interes strony nie można uznać braku natychmiastowej wypłaty odszkodowania należy ocenić jako niewystarczające, albowiem organ odwoławczy nie oparł się w tym zakresie na dokonanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych. Organ odwoławczy wyraził przy tym pogląd, zgodnie z którym wyłączona jest dopuszczalność nadania rygoru natychmiastowej wykonalności w toku postępowania odwoławczego. Pogląd ten nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie znajduje oparcia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Z uwagi na brzmienie art. 130 § 1 i 2 k.p.a. uwzględnienie wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności może nastąpić tylko w okresie biegu terminu do wniesienia odwołania, gdy strony nie zaskarżą decyzji (bo po jego upływie decyzja podlega wykonaniu), a w przypadku wniesienia odwołania – może to nastąpić do wydania decyzji przez organ odwoławczy, który władny jest wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji na podstawie art. 135 k.p.a. (por. B.Adamiak, J.Borkowski w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2004, wydanie 6., str. 511). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji dokonają dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz w sposób wyczerpujący zbiorą i ocenią materiał dowody w zakresie wystąpienia przesłanek nadania decyzji Starosty z dnia 20 czerwca 2008 r. rygoru natychmiastowej wykonalności. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.