II SA/Gd 767/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie likwidacji fermy lisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 17 stycznia 2011r., nr [...], 2. orzeka, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. B. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący W. B. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) z 4 sierpnia 2011 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z 17 stycznia 2011 r. o nakazaniu skarżącemu likwidacji fermy lisów znajdującej się na działach nr [...] i nr [...] w K. w gminie K. Z akt sprawy wynikają następujące istotne okoliczności prawne i faktyczne. Uchwałą z 22 grudnia 2005 r. Rada Gminy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego m.in. dla wsi K., w którym działki nr [...] i nr [...] przeznaczono na wolnostojącą, jednorodzinną zabudowę mieszkaniową. W § 11 planu postanowiono, że nie ustala się sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów przeznaczonych na inwestycje na obszarze opracowania planu. Plan wszedł w życie 27 maja 2006 r. (Dz.U. Woj. Pomorskiego nr 44 z 2006 r., poz. 870). W dniu 26 kwietnia 2007 r. Rada Gminy uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy K., który wszedł w życie w dniu 28 lipca 2007 r. (Dz.U. Woj. Pomorskiego nr 117, poz. 2024). W rozdziale 8 tego regulaminu, zatytułowanym "Wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym, także zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach", postanowiono, że na terenach wyłączonych z produkcji rolnej wprowadza się całkowity zakaz chowu i trzymania zwierząt gospodarskich, z wyjątkiem ptactwa i królików (§ 33) oraz, że na terenie Gminy hodowla zwierząt futerkowych dopuszczona jest w odległości nie mniejszej niż 2 km od zwartej zabudowy mieszkaniowej (§ 36). Ponadto w rozdziale 10, zatytułowanym "Przepisy przejściowe", zawarto przepis, według którego właściciele hodowli zwierząt futerkowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały są zobowiązani do dostosowania się do zakazu określonego w § 36 w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. (§ 39). Decyzją z 24 maja 2010 r. Wójt Gminy, powołując się na art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 36 i § 39 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. z dnia 26 kwietnia 2007 r., nakazał skarżącemu likwidację znajdującej się na działkach nr [...] i nr [...] w K. fermy lisów. Uzasadniając decyzję wskazano, że w planie miejscowym z 22 grudnia 2005 r. zarówno tereny w sąsiedztwie działek nr [...] i nr [...], jak i te działki są przeznaczone na zabudowę mieszkaniową. Ponadto odwołano się do § 36 i § 39 Regulaminu z dnia 26 kwietnia 2007 r. oraz wskazano, że ferma lisów skarżącego znajduje się w odległości mniejszej niż 2 km od zwartej zabudowy mieszkaniowej, gdyż najbliższe budynki mieszkalne znajdują się po drugiej stronie drogi gminnej. Wyjaśniono również, że wprowadzenie do Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. przepisów ograniczających prowadzenie hodowli zwierząt futerkowych i nakaz likwidacji ferm nie spełniających tych ograniczeń było spowodowane niezadowoleniem mieszkańców wsi K. w związku z uciążliwością dla otoczenia tego rodzaju działalności oraz potrzebami rozwoju gminy. W odwołaniu od decyzji Wójta Gminy z 24 maja 2010 r. skarżący zarzucił, że zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy jest upoważniona do ustalania zasad utrzymania zwierząt gospodarskich tylko na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, zaś działki nr [...] i nr [...] nie zostały wyłączone z produkcji rolniczej. Skarżący w odwołaniu stwierdził, że nigdy nie występował o wyłączenie tych działek z produkcji rolniczej. Ponadto skarżący podniósł, że fermę lisów, której dotyczy sprawa, prowadzi od 30 lat. SKO rozpoznając odwołanie skarżącego, decyzją z 28 października 2010 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy z 24 maja 2010 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia decyzji SKO wynika, że organ odwoławczy uznał, iż podstawą do nakazania skarżącemu likwidacji fermy lisów może być art. 5 ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto wynika z tego uzasadnienia, że przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia było uznanie, iż wyjaśnienia wymaga czy działki nr [...] i nr [...] zostały wyłączone z produkcji rolniczej. Wskazano, że przeznaczenie tych działek w planie miejscowym na budownictwo mieszkaniowe nie przesądza o ich wyłączeniu z produkcji rolniczej. Podniesiono, że w ewidencji gruntów działki te są oznaczone jako grunty orne i tereny mieszkaniowe. Wyjaśnienia wymagały także, według SKO, okoliczności związane z obszarem zwartej zabudowy. W szczególności co rozumie się pod tym pojęciem i w jaki sposób ustalono ten obszar. Ponadto według SKO należało dokładnie wskazać jaka występuje obecnie zabudowa na terenie, którego dotyczy sprawa, w szczególności należało precyzyjnie wskazać posadowione obiekty budowlane z podaniem ich rodzaju i wzajemnych odległości pomiędzy nimi oraz od działek skarżącego. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy decyzją z 17 stycznia 2011 r., powołując się na art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 36 i § 39 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K., nakazał skarżącemu likwidację fermy lisów znajdującej się na działach nr [...] i nr [...] w K. Uzasadniając decyzję Wójt wskazał, że sąsiednie działki wobec działek nr [...] i nr [...] oraz one same są w planie miejscowym z 22 grudnia 2005 r. przeznaczone na budownictwo mieszkaniowe. Wskazano też, że decyzją z 21 grudnia 2005 r. Wojewoda zgodził się na zmianę przeznaczenia działek nr [...] i nr [...] na cele nierolnicze. Zdaniem Wójta Gminy z dniem wejścia w życie planu miejscowego działki nr [...] i nr [...] stały się działkami budowlanymi i straciły swój rolniczy charakter. Dalej powołano się na § 36 i § 39 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. wskazując, że ferma lisów skarżącego jest położona w odległości mniejszej niż 2 km od zwartej zabudowy. Wyjaśniono, że zgodnie z § 2 pkt 14 powołanego Regulaminu zwarta zabudowa mieszkaniowa to kompleks, co najmniej pięciu budynków przeznaczonych do zamieszkania przez ludzi oraz że w promieniu 2 km od fermy lisów skarżącego znajduje się 76 budynków mieszkalnych, najbliższy w odległości 15,5 m zaś najbardziej oddalony w odległości 111 m od działek skarżącego. W odwołaniu od decyzji Wójta Gminy z 17 stycznia 2011 r. skarżący zarzucił naruszenie art. 21 Konstytucji RP poprzez ograniczenie jego prawa własności oraz art. 20 i art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie swobody działalności gospodarczej. Nadto zarzucił naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegające na zastosowaniu tego przepisu do terenów rolnych. Skarżący twierdził w związku z tym, że działki nr [...] i nr [...] są działkami rolnymi, gdyż nigdy nie występował o wyłączenie ich z produkcji rolniczej. Decyzją z 4 sierpnia 2011 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 17 stycznia 2011 r. Z uzasadnienia decyzji SKO wynika, że organ odwoławczy uznał, iż skoro podstawą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji był § 36 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K., to nie ma znaczenia czy działki nr [...] i nr [...] zostały wyłączone z produkcji rolniczej. Według SKO zastosowanie § 36 powołanego Regulaminu nie jest obwarowane żadnymi innymi warunkami niż tym, że hodowla zwierząt futerkowych może być prowadzona w odległości większej niż 2 km od zwartej zabudowy mieszkaniowej. Jeżeli zaś chodzi o ustalenie czy ferma lisów prowadzona przez skarżącego spełnia ten warunek, to uznano, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż znajduje się ona w odległości mniejszej niż 2 km od zwartej zabudowy mieszkaniowej. Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia SKO wskazało, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciele nieruchomości są obowiązani zapewnić utrzymanie czystości i porządku przez realizację obowiązków określonych w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W przypadku stwierdzenia niewykonania tych obowiązków wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje, na podstawie art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, decyzję nakazującą wykonanie obowiązków, przy czym decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego. Takim obowiązkiem, wynikającym z regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, był obowiązek hodowli zwierząt futerkowych na terenie Gminy w odległości nie mniejszej niż 2 km od zwartej zabudowy mieszkaniowej, określony w § 36 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO stwierdziło, że zakaz prowadzenia hodowli na określonym terenie nie może być utożsamiany z naruszeniem swobody działalności gospodarczej lub prawa własności. Wskazano, że swoboda działalności gospodarczej nie gwarantuje prowadzenia dowolnej działalności w dowolnym miejscu, lecz jest ograniczona obowiązującymi przepisami prawa, w tym, jak w rozpoznawanej sprawie, przepisami prawa miejscowego. Przyjęto również, że wprowadzone zakazy "nie naruszają prawa własności, które może być realizowane w ramach obowiązującego porządku prawnego". W skardze skarżący zarzucił: - naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 6 k.p.a. oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na tym, że mimo braku upoważnienia Rada Gminy w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. sformułowała legalną definicję zwartej zabudowy mieszkaniowej, - naruszenie art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na tym, że przepisu tego nie uwzględniono, - naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na tym, że po pierwsze, nie wyjaśniono jaki jest charakter gruntów działek nr [...] i nr [...], w szczególności czy zostały one wyłączone z produkcji rolniczej, po drugie, nie wyjaśniono znaczenia pojęcia "obszar zwartej zabudowy" oraz sposobu jego ustalenia oraz - naruszenie art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegające na tym, że przepisu tego nie uwzględniono podczas oceny czy grunty skarżącego są wyłączone z produkcji rolniczej. Uzasadniając skargę m.in. wskazano, że wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej jest czynnością faktyczną, polegającą na rozpoczęciu innego użytkowania niż rolnicze, a do tego – jak podniesiono – w rozpoznawanej sprawie nie doszło. Skarżący wskazał, że nieprzerwanie od kilkudziesięciu lat, na działkach, których dotyczy sprawa, prowadzi działalność rolniczą i z tego tytułu płaci podatek od działów specjalnych produkcji rolnej. Z uzasadnienia skargi wynika też, że skarżący kwestionuje ustalenie dotyczące usytuowania fermy lisów, którą prowadzi, w odległości mniejszej niż 2 km od zwartej zabudowy mieszkaniowej, przy czym twierdzi, że z mapy znajdującej się w aktach administracyjnych, którą organ administracji posłużył się, dokonując ustaleń w tym zakresie, nie wynika ile budynków mieszkalnych tworzy zwartą zabudowę, w jakiej odległości są one od fermy lisów oraz jakie są wzajemne ich odległości. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Podstawą prawną, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją SKO, decyzji Wójta Gminy z 17 stycznia 2011 r. jest art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. nr 236 z 2005 r., poz. 2008 ze zm.) w zw. z § 36 i § 39 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. z 26 kwietnia 2007 r. (Dz.U. Woj. Pomorskiego nr 117, poz. 2024). Na podstawie art. 5 ust. 7 w zw. art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wydać decyzję o nakazaniu wykonania obowiązków określonych w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W § 39 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. określono obowiązek właścicieli hodowli zwierząt futerkowych dostosowania się w terminie do 31 grudnia 2009 r. do zakazu sformułowanego w § 36 powołanego Regulaminu. W powołanym § 36 nie sformułowano wprost żadnego zakazu. Jest to przepis, w którym zezwala się na prowadzenie na terenie Gminy hodowli zwierząt futerkowych w odległości nie mniejszej niż 2 km od zwartej zabudowy mieszkaniowej. Zakaz chowu i utrzymywania zwierząt zawiera natomiast § 33 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Z tego przepisu wynika, że w Gminie, na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej zakazuje się chowu i utrzymywania zwierząt gospodarskich, z wyjątkiem ptactwa i królików. Ani w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ani w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. nie wyjaśniono co należy rozumieć przez zwroty "zwierzęta gospodarskie" oraz "zwierzęta futerkowe". O zwierzętach gospodarskich obecnie mowa jest w ustawie z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. nr 133, poz. 921 ze zm.), zaś w chwili podjęcia uchwały w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. mowa była w ustawie z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. nr 207 z 2002 r., poz. 1762 ze zm.). W obu powołanych ustawach do zwierząt gospodarskich zaliczono m.in. zwierzęta futerkowe, zaś do zwierząt futerkowych zaliczono lisy pospolite i polarne oraz króliki, gdy zwierzęta te są hodowane w celu produkcji surowca dla przemysłu futrzarskiego, mięsnego i włókienniczego (art. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. oraz art. 2 pkt 15 i 16 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r.). Nie ulega więc wątpliwości, że w § 33 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy zakazano hodowli i utrzymywania zwierząt futerkowych, z wyjątkiem królików, w tej Gminie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. W związku z tym § 36 powołanego Regulaminu należy odczytywać w ten sposób, że dotyczy on terenów, które nie zostały wyłączone z produkcji rolniczej. Wynika bowiem z niego, że wprawdzie pod pewnymi warunkami, ale jest dozwolona w Gminie hodowla zwierząt futerkowych. Gdyby ten przepis miał dotyczyć jedynie terenów wyłączonych z produkcji rolniczej, to wobec zakazu hodowli zwierząt futerkowych z wyjątkiem królików na takich terenach, wynikającego z § 33 Regulaminu, dotyczyłyby on tylko królików. To zaś jest nieracjonalne, w szczególności, że oznaczałoby to, iż hodowla królików na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej mogłaby być prowadzona w odległości nie mniejszej niż 2 km od zwartej zabudowy mieszkaniowej, gdy tymczasem z § 35 pkt 2 Regulaminu wynika, że hodowla królików może być prowadzona w sąsiedztwie zamieszkanych nieruchomości. Zatem, mimo że § 36 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy zamieszczony jest w rozdziale zatytułowanym "Wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym, także zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach", jest oczywiste, że dotyczy on terenów, które nie zostały wyłączone z produkcji rolniczej. Ponadto przepis ten, mimo że wprost zezwala na prowadzenie hodowli zwierząt futerkowych, to zawiera też zakaz prowadzenia takiej działalności. Zezwolenie na prowadzenie hodowli zwierząt futerkowych jest bowiem obwarowane warunkiem zachowania odległości nie mniejszej niż 2 km od zwartej zabudowy mieszkaniowej, z czego wynika, że zakazane jest prowadzenie takiej hodowli w odległości mniejszej niż 2 km od zwartej zabudowy mieszkaniowej. Jako źródło zakazu ten przepis odczytał też normodawca, czyli Rada Gminy, gdyż w § 39 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. zobowiązano właścicieli hodowli zwierząt futerkowych do dostosowania się do zakazu określonego w § 36 tego Regulaminu. Z powołanych wyżej przepisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. wynika więc, że Rada Gminy w Regulaminie tym wprowadziła zakaz utrzymywania niektórych zwierząt gospodarskich, konkretnie zwierząt futerkowych, na terenach nie wyłączonych z produkcji rolniczej. Upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy znajduje się w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 powołanej ustawy, w regulaminie tym rada gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Przepis ten nie stanowi zatem podstawy do wprowadzenia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach, które nie zostały wyłączone z produkcji rolniczej. Wynika to przede wszystkim z reguł gramatycznych wykładni prawa, w szczególności z tego, że o możliwości zakazania utrzymywania zwierząt gospodarskich w powołanym przepisie mówi się po zwrocie "w tym także", który odnosi się do możliwości określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Zatem rada gminy jest uprawniona do ustalenia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich jedynie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Należy zauważyć też, że za literalną, a przeciwko rozszerzającej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dopuszczającej ustanowienie zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich także na terenach niewyłączonych z produkcji rolniczej, przemawia też to, że taki zakaz ograniczałby prawo własności nieruchomości. Wbrew temu co stwierdziło SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zakaz hodowli zwierząt ogranicza prawo własności, w szczególności własności nieruchomości. Hodowla zwierząt z reguły jest prowadzona z wykorzystaniem nieruchomości, zatem ograniczenie hodowli zwierząt poprzez zakaz jej prowadzenia na określonych nieruchomościach, wiąże się bezpośrednio z ograniczeniem wykonywania prawa własności. Prawo własności jest zaś prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 Konstytucji). Jego ograniczenia mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Nie jest więc dopuszczalne wyprowadzenie w drodze wykładni upoważnienia dla organów gminy do ograniczania prawa własności z przepisu ustawy, który wprost takiej możliwości nie przewiduje. W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wyjaśniono co należy rozumieć, gdy mowa w niej o terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej uregulowane jest w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 121, poz. 1266 ze zm.). Z przepisów tej ustawy wynika, że wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej to rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów (art. 4 pkt 11 powołanej ustawy). Wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej nie jest przeznaczenie takich gruntów na cele nierolnicze w planie miejscowym. Dopiero rozpoczęcie zgodnego z planem i innego niż rolnicze użytkowania gruntów jest wyłączeniem gruntu z produkcji rolniczej. Także decyzja o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie jest aktem administracyjnym rozstrzygającym o tym czy nastąpiło wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Decyzja taka, jak wynika z art. 11 ust. 1 powołanej ustawy, nie jest bowiem wymagana w przypadku wyłączenia z produkcji rolniczej wszystkich rodzajów gruntów. Ponadto w art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi się, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %. Z przepisu tego wynikają zatem dwa wnioski. Po pierwsze kolejność postępowania sprowadzająca się do tego, że najpierw w planie miejscowym grunt powinien być przeznaczony na cele nierolnicze (art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), a potem dopiero wyłączony z produkcji rolniczej. Po drugie, że wyłączenie gruntu przeznaczonego w planie miejscowym na cele nierolnicze z produkcji jest niezależne od decyzji o zezwoleniu na takie wyłączenie, gdyż wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na takie wyłączenie powoduje wydanie tego rodzaju decyzji z urzędu oraz wymierzenie sankcji administracyjnej w postaci zwiększenia jednorazowej opłaty z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji o 10%. Zatem wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej to faktyczne działanie posiadacza gruntu polegające na rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowanie gruntu przeznaczonego w planie miejscowym na cele nierolnicze. Tak też należy rozumieć użyte w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach sformułowanie "na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej". Inaczej mówiąc, art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dotyczy terenów, na których rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów. Należy więc przyjąć, że art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stanowi podstawy do wprowadzenia w uchwalanym przez radę gminy regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach, które nie zostały wyłączone z produkcji rolniczej oraz że tereny wyłączone z produkcji rolniczej w rozumieniu tego przepisu to tereny, na których rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zakaz wynikający z § 36 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. w zakresie, w jakim dotyczy terenów, które nie zostały wyłączone z produkcji rolniczej (na których nie rozpoczęto innego niż rolnicze użytkowanie gruntów), został ustanowiony z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Tym samym jest on w tym zakresie sprzeczny z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z tego przepisu wynika obowiązek sądu odmówienia zastosowania przepisu powszechnie obowiązującego, w tym powszechnie obowiązującego na terenie działania rady gminy, a więc prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), który jest sprzeczny z Konstytucją lub ustawą. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Sąd jest zatem zobowiązany odmówić stosowania § 36 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. w zakresie, w jakim dotyczy terenów, które nie zostały wyłączone z produkcji rolniczej. Tym samym Sąd też jest zobowiązany odmówić, wynikającego z § 39 tego regulaminu, nakazu dostosowania się przez właścicieli hodowli zwierząt futerkowych do zakazu wynikającego z § 33 powołanego Regulaminu. Hodowla zwierząt futerkowych jest działem specjalnym produkcji rolnej. Wynika to przede wszystkim z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. nr 51 z 2010 r., poz. 307 ze zm.). Zatem, skoro skarżący na działkach nr [...] i nr [...] w K. w gminie K. prowadzi fermę lisów, to nieruchomości te nie zostały wyłączone z produkcji rolniczej, czego konsekwencją jest to, że nie stosuje się do nich ani zakaz określony w § 33, ani nakaz ustalony w § 39 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. W związku z tym brak było też podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270) uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że wobec przyjętego sposobu rozstrzygnięcia sprawy nie mają one istotnego znaczenia. Niemniej Sąd podziela pogląd, że wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej jest czynnością faktyczną, polegającą na rozpoczęciu innego użytkowania niż rolnicze, a do tego w rozpoznawanej sprawie nie doszło. Sąd zauważa też, że w tej sytuacji nie ma istotnego znaczenia ustalenie czy nieruchomości skarżącego, na której znajduje się ferma lisów, znajdują się w odległości większej niż 2 km od zwartej zabudowy mieszkaniowej. Mimo tego należy stwierdzić, że zdefiniowanie określenia "zwarta zabudowa mieszkaniowa" w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. nie narusza prawa, gdyż określenie to nie zostało zdefiniowane w żadnej ustawie. Uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji powoduje, że sprawa będzie ponownie rozpoznana przez organ administracji pierwszej instancji, który będzie obowiązany uwzględnić, że § 33 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. nie ma zastosowania do terenów, które nie są wyłączone z produkcji rolniczej oraz że w świetle okoliczności faktycznych ustalonych w dotychczasowym postępowaniu działki nr [...] i nr [...] w K. w Gminie K. nie zostały wyłączone z produkcji rolniczej, gdyż nie rozpoczęto innego niż rolnicze użytkowania tych gruntów. Wobec uwzględnienia skargi, na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono o wstrzymaniu wykonania uchylonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Ponadto w związku z uwzględnieniem skargi i wnioskiem skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego 200 zł, które zostały uiszczone tytułem wpisu sądowego.