II SA/Gd 771/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. Ś. na decyzję Wojewody z dnia 14 września 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. W dniu 6 sierpnia 2008 r. do Urzędu Miejskiego wpłynął wniosek Z. Ś. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości położonych w G., stanowiących działki oznaczone obecnie: nr [[...]] o powierzchni 0.0153 ha, nr [[...]] o powierzchni 0,3467 ha, nr [[...]] o powierzchni 0,8188 ha. Wojewoda postanowieniem z dnia 23 grudnia 2009 r. wyłączył Prezydenta Miasta wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej od załatwienia wniosku Z. Ś. i wyznaczył do załatwienia przedmiotowej sprawy Prezydenta Miasta wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Prezydent Miasta decyzją z dnia 28 listopada 2011 r. umorzył postępowanie o zwrot nieruchomości objętej [[...]], położonej w G., oznaczonej jako działki: nr [[...]] o powierzchni 0.0153 ha, nr [[...]] o powierzchni 0,3467 ha, nr [[...]] o powierzchni 0,8188 ha, k.m. 4. Organ pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności umożliwiające zwrot wywłaszczonych nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Działka nr [[...]] o powierzchni 3.41.31 ha, objęta KW [[...]], została zbyta przez Z. Ś. na rzecz Gminy Miasta na podstawie umowy sprzedaży z dnia 21 grudnia 1993 r. Rep. A nr [[...]] na rzecz Gminy Miasta, a więc jednostki samorządu terytorialnego, a nie na rzecz Skarbu Państwa. Jako podstawę prawną wskazano art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, ze zm.). Od decyzji Prezydenta Miasta odwołanie wniósł Z. Ś. Wskazał, że zawarta w dniu 21 grudnia 1993 r. umowa sprzedaży przedmiotowych działek nie miała charakteru dobrowolnego, a decyzja została przez stronę podjęta pod przymusem administracyjnym. Umowa była wymuszona groźbą wywłaszczenia. Cena sprzedaży nie została ustalona przez strony, a narzucona przez jedną ze stron na podstawie opinii rzeczoznawcy wyznaczonego przez UM w G. Z § 3 tej umowy wynika, że działki zostały nabyte na cele uzasadniające wywłaszczenie pod budownictwo mieszkaniowe, ale wywłaszczona nieruchomość przez wiele lat nie została zabudowana ani w ten sposób ani w inny. Odwołujący się podniósł również, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone rażąco przewlekle, w sposób tendencyjny i zmierzało do ukrycia bezprawnych zachowań organów władzy samorządowej. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 14 września 2012 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, stwierdzając, że wydana została ona zgodnie z trybem i przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazano, że zgodnie z art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa, a nie jednostek samorządu terytorialnego. W związku z tym rozważania dotyczące celu nabycia i zbędności na ów cel nie mają według organu odwoławczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wojewoda uznał, że w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości a nie do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, ale uchybienie to nie dawało podstaw do odmiennej oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Na decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Z. Ś., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze zarzuca się rażące naruszenie art. 216 ust. 2 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 32 pkt 1 Konstytucji RP i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Skarżący podtrzymał argumentację przywołaną w odwołaniu a ponadto wskazał, że różnicowanie zasad wywłaszczenia z uwagi na podmiot wywłaszczający stanowi złamanie zasady równości obywateli wobec prawa. Gmina czy inna jednostka samorządu terytorialnego jest bowiem częścią państwa i de facto wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kontrolując zatem legalność zaskarżonej decyzji sąd uznał, że nie narusza ona prawa, a zatem skarga nie mogła zostać uwzględniona. W niniejszej sprawie pozostaje bezsporne, że nieruchomość będąca przedmiotem rozstrzygnięcia, oznaczona obecnie jako działki nr [[...]], [[...]] oraz [[...]] (uprzednio stanowiące część działki nr [[...]]), została nabyta w dniu 21 grudnia 1993 r. (aktem notarialnym Rep. A nr [[...]]) przez Gminę Miasta, na cele uzasadniające wywłaszczenie – pod budownictwo mieszkaniowe, na podstawie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127). Oznacza to, że na podstawie umowy cywilnoprawnej, zawartej na zasadach i w trybie określonym we wskazanej ustawie, nastąpiło przejście własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz gminy. Kwestię zwrotu wywłaszczonej nieruchomości normuje art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl ust. 3 wskazanego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przedmiotowe działki nie zostały wywłaszczone, ale sprzedane, pod rządami ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Termin "nieruchomość wywłaszczoną" w świetle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy rozumieć wyłącznie jako nieruchomość, w stosunku do której Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricte, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Zakres przedmiotowy nieruchomości podlegających zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w art. 136 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami określony jest również w art. 216 tej ustawy, który nakazuje stosować przepisy rozdziału 6 działu III ustawy do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie enumeratywnie wyliczonych w tym przepisie ustaw, a nawet przepisów poszczególnych ustaw. Z tego wynika, że roszczenie obejmujące zwrot nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 136 ust. 3 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami może dotyczyć nieruchomości, których własność Skarb Państwa nabył w trybie i na zasadach niemieszczących się w konstrukcji wywłaszczenia sensu stricte. Przepis art. 216 ustawy w sposób taksatywny wylicza bowiem kategorie nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa, zrównanych z nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy. W myśl art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492), obowiązującym na dzień zaskarżonego rozstrzygnięcia, przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). W świetle jednolitego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym hipotezą tego przepisu objęte są wyłącznie przypadki nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a nie na rzecz jednostek samorządu terytorialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 667/08; z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 645/10, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1407/09, Legalis; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 43/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 888/07 Baza orzeczeń LEX nr 480462 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 23/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przywołane stanowisko. Ustawodawca w sposób niebudzący wątpliwości interpretacyjnych wskazał, iż w przepisie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami chodzi jedynie o nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa. W związku z tym dokonywanie takich zabiegów interpretacyjnych, które mają doprowadzić do uznania, iż chodzi również o nieruchomości nabyte na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, prowadzi do zmiany treści przepisu, a więc wkracza w sferę kompetencji ustawodawcy. Przepis ten nie może być stosowany rozszerzająco na przypadki wywłaszczenia na rzecz gminy (zob. także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie: z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 746/07, Legalis i z dnia 26 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 43/08, j.w.). W konsekwencji sąd podziela stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw prawnych do rozstrzygania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro zaś opisane działki gruntu zostały zbyte nie na rzecz Skarbu Państwa, ale na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, to norma wynikająca z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (obowiązująca do dnia 2 stycznia 2013 r.) nie pozwalała na to, aby nieruchomość taka mogła być przedmiotem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W takim zaś przypadku rozważania na temat celu nabycia i zbędności ze względu na ów cel nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaskarżona decyzja odpowiada zatem prawu obowiązującemu w dniu jej wydania, co stanowi również realizację zasady praworządności wynikającej z art. 6 K.p.a. Niemniej sąd zwraca uwagę, że ustawą z dnia 9 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z dnia 19 grudnia 2012 r., poz. 1429) nadano nowe brzmienie art. 216 ust. 1, wykonując obowiązek dostosowania systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt SK 9/08 (Dz. U. z dnia 7 czerwca 2011 r., nr 115, poz. 673; OTK ZU nr 4A, poz.34), jednocześnie nadając następująca treść ustępowi 2 przed wyliczeniem: "Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie:". Jak wynika z uzasadnienia projektu noweli zmiana ust. 2 podyktowana została stanowiskiem, że z punktu widzenia zasady równości kwestionowany może być również ust. 2 w art. 216 w zakresie, w jakim pomija możliwość "odzyskiwania " nieruchomości wywłaszczonych (od 1990 r.) na rzecz gmin, jeżeli stały się zbędne ze względu na "cel wywłaszczenia". Ustawodawca zauważył, że choć nie było to przedmiotem wyroku wskazanego TK, to jednak chodzi o tę samą instytucję prawną (możliwość "odzyskania" nieruchomości w trybie rozdziału 6 w dziale III) i o ten sam wzorzec konstytucyjny. Istotna z punktu widzenia strony skarżącej zmiana art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami weszła w życie z dniem 3 stycznia 2013 r., nowela nie zawiera przepisów przejściowych ani intertemporalnych, przepis ten należy zatem stosować wprost od daty jego wejścia w życie. Zmiana ta nie mogła mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji podjętej w innym stanie prawnym, ponieważ sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności badając stan faktyczny i prawny z daty ostatecznego rozstrzygnięcia. Tym samym nie można również postawić organowi zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP i Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Natomiast zmiana stanu prawnego poczyniona przez ustawodawcę w noweli z dnia 9 listopada 2012 r. ma taki skutek, że skarżący może ponownie zgłosić wniosek o zwrot wywłaszczonej tej samej nieruchomości i nie będzie w takim przypadku zachodzić tożsamość sprawy, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Decyzja ostateczna (również o umorzeniu postępowania) ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co pomiędzy tymi samymi stronami i w związku z podstawą prawną (podkreślenie sądu) stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę jako niezasadną oddalił, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.).