II SA/Gd 773/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 19 września 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z 23 grudnia 2013 r. Starosta orzekł o: 1/ odmowie zwrotu działek położonych w G. przy ul. R., oznaczonych ewidencyjnie nr [...] i [....], KW [...]; 2/ zwrocie działki położonej w G. przy ulicy R., oznaczonej ewidencyjnie nr [...], KW nr [...], będącej własnością Gminy Miasta; 3/ zobowiązaniu L. D. do zwrotu na rzecz Gminy zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 1.562,94 zł oraz 4/ zatwierdzeniu podziału nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] na działki nr [...] oraz [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy wskutek odwołania wniesionego przez Gminę Miasta decyzją z 19 września 2014 r. Wojewoda uchylił pkt 3 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu L. D. do zwrotu na rzecz Gminy zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 1670,44 zł., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda przywołał ustalenia organu I instancji wskazując, że aktem notarialnym z 9 września 1974 r., repertorium A nr [...] na rok 1974, na rzecz Skarbu Państwa została wywłaszczona nieruchomość położona w G., obejmująca działki nr: [...]-[...] o łącznej powierzchni 4,9818 ha, zapisana w księdze wieczystej nr [...], stanowiąca własność L. D. Z treści aktu notarialnego wynika, że nieruchomość została przejęta w celu realizacji zadań związanych z rozbudową Stoczni [...] o drugi suchy dok oraz budowy hoteli robotniczych i budynków mieszkalnych. Natomiast aktem notarialnym z 25 listopada 1981 r., repertorium A nr [...] na rok 1981, na rzecz Skarbu Państwa została wywłaszczona nieruchomość położona w G., obejmująca działki nr: [...]-[...] o łącznej powierzchni 4932 m 2, zapisana w księdze wieczystej nr [...], stanowiąca własność L. D. Jak wynika z treści aktu notarialnego działki nr [...] i [...] w dacie wywłaszczenia stanowiły część terenu ulicy Ż. o pow. 4051 m2, natomiast działka nr [...] część terenu ulicy R. o pow. 881 m2. Pismem z 17 września 2012 r. L. D. złożyła wniosek o zwrot nieruchomości obejmujących działki nr [...]-[...]. Postanowieniem z 15 listopada 2012 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia wniosku L. D. i wyznaczył do prowadzenia niniejszego postępowania Starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Starosta ustalił, że wykazu zmian gruntowych, znajdującego się w aktach sprawy wynika, że działki nr: [...]-[...], które były przedmiotem wywłaszczenia uległy scaleniu w wyniku czego powstała m.in. działka nr [...], z której, w wyniku podziału, powstała m.in. działka nr [...] - która została objęta wnioskiem o zwrot, a w konsekwencji kolejnego podziału powstała m.in. działka nr [...] - stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania. Działka nr [...], będąca przedmiotem niniejszej sprawy, leży w granicach wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast działka nr [...], która również została objęta wnioskiem o zwrot nie uległa zmianom geodezyjnym od dnia wywłaszczenia. W toku postępowania, w dniu 26 kwietnia 2013 r., Starosta przeprowadził oględziny przedmiotowych działek. Na ich podstawie ustalił, że działka nr [...] stanowi w całości urządzony pas drogowy ulicy R. Natomiast działka nr [...] stanowi w części pas drogowy ul. R., a pozostała jej część (188 m2) stanowi ogrodzony przez dewelopera teren oraz teren nieogrodzony porośnięty krzakami. W ramach oględzin sporządzono również dokumentację zdjęciową, którą dołączono do protokołu. Pismem z dnia 9 maja 2013 r., Zarząd Dróg i Zieleni poinformował, że działki nr [...] i [...] zajęte są w części pod drogę publiczną kategorii gminnej. Ponadto wskazał, że działki te są objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic P. i O. w G., rejon ul. A. i P., zatwierdzonego uchwałą nr 111/30/10 Rady Miasta z dnia 22 grudnia 2010 r. Starosta pismem z dnia 30 października 2013 r., przesłał stronom postępowania kopię mapy z projektem podziału działki nr [...] na działki nr [...] oraz [...]. W dniu 29 października 2013 r. rzeczoznawca sporządził operat szacunkowy, w którym określił wartość prawa własności działki na kwotę 37190,00 zł. Korzystając z uprawnienia zawartego w art. 10 § 1 k.p.a. Gmina Miasta w piśmie z dnia 28 listopada 2013 r., wyraziła pogląd, że działka nr [...] oraz projektowana działka nr [...] zajęte są pod drogę publiczną co uzasadnia wydanie wobec nich decyzji o odmowie zwrotu. W dniu 23 grudnia 2013 r. Starosta wydał opisaną na wstępie decyzję. Odwołanie od niej wniosła Gmina Miasta, zarzucając przedmiotowemu orzeczeniu naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym. Strona odwołująca się wskazała również na nieprawidłowości w sporządzonym projekcie podziału działki nr [...], przedstawiając w tym zakresie negatywną opinię Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 18 grudnia 2013 r. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda na podstawie dyspozycji przepisu art. 136 k.p.a. wystąpił do Starosty o udzielenie wyjaśnień w kwestii dokonanego podziału. Starosta w piśmie z dnia 26 maja 2014 r., przywołał wyjaśnienia geodety M. K. wskazujące, iż projekt podziału działki nr [...] "został dokonany zgodnie z rzeczywistym stanem zainwestowania na gruncie ". Przystępując do rozpoznania sprawy Wojewoda wskazał, że roszczeniem o zwrot mogą być objęte nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej, natomiast będące przedmiotem w sprawie, obecnie istniejące działki nr [...] oraz [...], nie zostały objęte taką decyzją, lecz nabyte przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1974 r. , Nr 10, poz. 64). Przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości wywłaszczonych we wskazanym trybie jest art. 216 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że "przepisy rozdziału 6 działu III ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. , Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz.79)". Zwrócona może zostać jedynie nieruchomość zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. "nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". W tym miejscu, Wojewoda przywołał konkluzję wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. Nr P 38/11, że "nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy" z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492). Wojewoda stwierdził, że zgodnie z treścią aktu notarialnego z dnia 25 listopada 1981 r. celem przejęcia działki nr [...] była realizacja zagospodarowania terenu ulicy R. w G. Starosta w swoim rozstrzygnięciu wskazał, że "na działce nr 667/9 wywłaszczonej pod ul. Rtęciową, cel ten został zrealizowany, bowiem działka przedmiotowa w całości wchodzi w skład pasa drogowego ul. R., co potwierdziły oględziny nieruchomości jak również stanowisko Zarządu Dróg i Zieleni (...)". Na podstawie protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 26 kwietnia 2013 r. oraz pisma Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 9 maja 2013 r., Wojewoda ustalił, że na całej działce nr [...] znajdują się elementy pasa drogowego ul. R., tj. chodnik oraz nawierzchnia asfaltowa. Istotne dla ostatecznego rozstrzygnięcia było także ustalenie, że droga ta stanowi drogę publiczną w znaczeniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) - dalej u.d.p.. Przechodząc do rozważań na temat działki nr [...] wyjaśnił Wojewoda, że zgodnie z treścią aktu notarialnego z dnia 9 września 1974 r. celem przejęcia przedmiotowej nieruchomości, była "(...) realizacja zadań związanych z rozbudową Stoczni im. [...] o drugi suchy dok oraz budowy hoteli robotniczych i budynków mieszkalnych". Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 26 kwietnia 2013 r. oraz pisma Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 9 maja 2013 r., cel ten, na dzień złożenia wniosku o zwrot, nie został zrealizowany. Organ I instancji na podstawie ww. dokumentów ustalił, iż na części działki nr [...] znajduje się element pasa drogowego ul. R., tj. chodnik. Pozostały teren działki (188 m2) stanowi ogrodzony przez dewelopera fragment placu budowy oraz teren nieogrodzony, porośnięty krzakami. Na podstawie powyższych ustaleń organ rozpatrujący sprawę w I instancji zlecił wydzielenie części działki, na której usytuowany jest fragment drogi. Starosta przyjął, iż droga znajdująca się na terenie części działki nr [...] oraz na działce nr [...] jest drogą publiczną, bez poparcia tej okoliczności dokumentami czy pogłębionym wywodem. Natomiast w ocenie Wojewody taka analiza była niezbędna dla ostatecznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy gdyż ustalenie, czy droga usytuowana na spornych działkach stanowi drogę publiczną, jednoznacznie wyklucza możliwość ich zwrotu w części zajętej pod tę drogę. Dlatego analiza ta była obligatoryjnym elementem postępowania. Wydzielenie drogi publicznej, sprowadza się wyłącznie do granic tejże drogi, tj. do granic w których fizycznie znajduje się budowla, spełniająca wszystkie warunki niezbędne dla istnienia drogi publicznej w znaczeniu ustawy o drogach publicznych. Jak stanowi przepis art. 1 u.d.p., "drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". Z ww. przepisu wynika wprost, iż aby zaliczyć drogę do miana dróg publicznych musi ona spełniać obligatoryjnie cztery wskazane w przepisie przesłanki. A mianowicie musi: • stanowić drogę (pojęcie drogi), • zostać zaliczona do określonej ustawowo kategorii, • posiadać otwarty katalog podmiotów korzystających z drogi - nieograniczony dostęp do drogi, • posiadać ograniczenia i wyjątki dotyczące korzystania z tej drogi, wynikające z przepisów u.d.p. lub innych przepisów szczególnych. Z treści art. 2 u.g.n. wynika, że przepisy tej ustawy, w tym także dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie mogą naruszać innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami. Zgodnie z treścią przepisu art. 2a u.d.p., "drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2013 r. (sygn. akt I OSK 345/12) "regulacja zawarta w tym przepisie uniemożliwia możliwość zwrotu nieruchomości prowadzącego do nabycia jej własności przez osobę fizyczną, skoro wynika z niej zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów, aniżeli Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też nawet w razie zbędności (...) wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu łub umowie zawartej w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w sytuacji, gdy stanowi ona w dacie orzekania drogę publiczną lub jej część, stosownie do ustawy o drogach publicznych nieruchomość nie podlega zwrotowi. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujących zarówno jezdnię, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, dotyczy to zatem usytuowania na nieruchomości pasa drogowego lub jego części -art. 4 pkt 1, art. 5, art. 6 i art. 22 ustawy o drogach publicznych. (...) W świetle określonego w art. 2a cyt. ustawy o drogach publicznych zakazu przenoszenia na własność osoby fizycznej gruntu, na którym urządzono drogę, kategoria ulicy pozostaje bez znaczenia, istotnym natomiast jest, że stanowi ona drogę publiczną ". Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż przedmiotowe nieruchomości stanowią drogę w znaczeniu ustawy o drogach publicznych tj.: "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym". Definicję tę uzupełnia ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (j.t Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) - dalej P.r.d., gdzie art. 2 pkt 1, wskazuje, że drogą jest "wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt". Zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym na całym obszarze działki nr [...] oraz na części działki nr [...] znajduje się budowla definiowana zgodnie z powyższymi aktami prawnymi jako droga. Wskazują na to znajdujące się na nieruchomościach elementy przeznaczone do prowadzenia ruchu drogowego, takie jak: jezdnia (nawierzchnia asfaltowa), chodnik (nawierzchnia z kostki brukowej). Kolejnym aspektem, jaki musi zaistnieć, aby zaliczyć daną drogę do miana dróg publicznych jest zaliczenie jej do określonej kategorii dróg publicznych na podstawie ustawy o drogach publicznych. Opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, tj. projekcie podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. Ż., obręb P. z dnia 14 sierpnia 2013 r., piśmie Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 9 maja 2013 r. oraz wskazanej w rzeczonym piśmie uchwale Rady Miasta nr 111/30/10 z dnia 22 grudnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic P. i O. w G., rejon ulic A. i P. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2011 r., poz. 20, nr 495), jak również rozporządzaniu Wojewody Gdańskiego nr 3/96 z dnia 15 kwietnia 1996 r. w sprawie zaliczenia dróg w województwie gdańskim do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych, Wojewoda ustalił iż fragment drogi usytuowany na całym obszarze działki nr [...] oraz na części działki nr [...], zaliczony została do kategorii dróg gminnych - ul. R. Kolejnymi dwiema obligatoryjnymi przesłankami uznania drogi za drogę publiczną są: możliwość korzystania z niej przez każdego zgodnie z przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Nie ulega wątpliwości, iż usytuowanie nieruchomości stanowiących część działki nr [...] i działkę nr [...] oraz znajdująca się na nich infrastruktura wskazują, że położone są w całości w ciągu komunikacyjnym ruchu samochodowego i pieszego. Rzeczoną infrastrukturę znajdującą się na części działki nr [...], stanowi ogólnodostępny chodnik służący jako ciąg ruchu pieszych. Działka nr [...] w całości stanowi ogólnodostępną jezdnię asfaltową oraz chodnik, które służą jako ciąg ruchu pieszych i samochodów. Wskazane powyżej fakty jednoznacznie potwierdzają, iż ze spornych nieruchomości może korzystać każdy zgodnie z ich przeznaczeniem, co wyczerpuje dwie ostatnie przesłanki wskazane w definicji drogi publicznej. Zgodnie z przeprowadzoną powyżej analizą, Wojewoda stwierdził, iż działki objęte postępowaniem zwrotowym stanowią w części drogę publiczną w znaczeniu ustawy o drogach publicznych. Jak wskazuje w wyroku z dnia 6 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd 501/13) "(...) w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel, nie mają znaczenia dla wyniku sprawy w przypadku gdy nieruchomość stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260). Posadowienie drogi stanowi bowiem bezwzględną przeszkodę zwrotu nieruchomości, niezależnie od tego kiedy droga taka została wybudowana i czy w ogóle była celem wywłaszczenia". Zważywszy na przedstawione powyżej ustalenia, za bezsporny uznał Wojewoda fakt, że na całej działce nr [...] oraz na części działki nr [...] posadowiona jest droga publiczna. W tym miejscu organ odwoławczy wskazał, że z racji zajęcia pod drogę publiczną wyłącznie części działki nr [...] niezbędnym było dokonanie podziału tej działki i wydzielenie terenu zajętego pod drogę. Wydzielenie drogi publicznej, sprowadza się wyłącznie do granic tejże drogi, tj. do granic w których fizycznie znajduje się budowla, spełniająca wszystkie warunki niezbędne dla istnienia drogi publicznej znaczeniu ustawy o drogach. Pozostała część (nie będąca drogą publiczną) działki nr [...] podlega zwrotowi w związku z niezrealizowaniem na jej terenie celu wywłaszczenia jakim była rozbudowa Stoczni [...] o drugi suchy dok oraz budowy hoteli robotniczych i lokali mieszkalnych, co znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zdaniem Wojewody Starosta prawidłowo ustalił w trakcie prowadzonego postępowania, że niezbędnym jest dokonanie podziału rzeczonej nieruchomości w celu zaspokojenia żądania strony o zwrot. W dniu 14 sierpnia 2013 r., został sporządzony projekt podziału nieruchomości położonej przy ulicy Żelaznej oznaczonej jako działka nr [...], na działki nr [...] oraz nr [...]. Podział ten dokonany został zgodnie z rzeczywistym stanem zainwestowania na gruncie. Geodeta słusznie uznał, że wydzielenia drogi publicznej należy dokonać zgodnie z jej faktycznym posadowieniem na działce. Strona odwołująca się błędnie założyła, że drogą publiczną jest wydzielony liniami rozgraniczającymi teren określony zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części dzielnic P. i O. w G., rejon ulic A. i P., zatwierdzonym uchwałą Nr 111/30/10 Rady Miasta Gdyni z dnia 22 grudnia 2010 r. Usytuowanie drogi publicznej w liniach rozgraniczających teren w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wyklucza zwrotu części tego terenu, gdy nie znajduje się na nim budowla spełniająca warunki drogi publicznej. Wskazuje na to w swoim wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r. (sygn. akt. I SA/Wa 1764/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdzie czytamy, "że nie można się zgodzić ze stanowiskiem (...), że sam fakt położenia wywłaszczonej nieruchomości w liniach rozgraniczających drogi publicznej, uniemożliwia zrealizowaniu roszczenia o jej zwrot. (...) Linie rozgraniczające teren inwestycji drogowej nie dotyczą drogi (ulicy), lecz obszaru o większej szerokości, tj. pasa drogowego, na którym mogą być usytuowane różne obiekty (m. in. zieleń przydrożna, znaki drogowe, linie elektroenergetyczne i telekomunikacyjne, przewody kanalizacyjne nie służące do odwodnienia drogi, przewody gazowe i ciepłownicze), w tym także i droga (jezdnia, chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze torowisko tramwajowe, obiekty i urządzenia związane z użytkowaniem drogi, tj. odwadniające, oświetleniowe, związane z obsługą uczestników ruchu, techniczne). Wynika to wyraźnie z przepisów art. 4 pkt 1-7 i 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) ". Wojewoda, po przeprowadzeniu szczegółowej analizy formalno-prawnej budowli znajdującej się na spornych działkach, uznał za prawidłowy dokonany podział działki nr [...] na działki [...] i nr [...]. Przechodząc do kolejnej kwestii wskazał organ odwoławczy, że jak stanowi art. 217 ust. 2 u.g.n. osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają zwaloryzowane odszkodowanie, w wysokości nie większej niż 50 % aktualnej wartości tych nieruchomości. Z kolei, zgodnie z art. 5 tej ustawy waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Jak stanowi art. 227 cytowanego aktu prawnego do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Wskazał Wojewoda, że w aktach organu I instancji znajduje się tabela zatytułowana "Waloryzacja zwracanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość projektowaną dz. Nr [...] o pow. 0.0188 ha", która zawiera błąd obliczeniowy - pominięto wskaźnik za rok 1977. Przedmiotowa nieprawidłowość wpływa na poprawność dalszych wyliczeń. W związku z powyższym, jak również ze względu na fakt, że organ odwoławczy orzeka osiem miesięcy po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji, koniecznym stało się ponowne przeprowadzenie waloryzacji kwoty 3384,00 zł w oparciu o wskaźniki roczne (odnośnie lat 1974-2013) i miesięczne (odnośnie roku 2014) cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Stosowne wyliczenia zostały przedstawione w załączniku do niniejszego rozstrzygnięcia. Kwota odszkodowania po waloryzacji wyniosła 1670,44 zł i nie przekracza 50 % aktualnej wartości projektowanej działki nr [...], ustalonej na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 29 października 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. W świetle powyższego stwierdził Wojewoda, że rozstrzygnięcie Starosty decyzją z dnia 23 grudnia 2013 r. o odmowie zwrotu działek położonych w G. przy ul. R., oznaczonych ewidencyjnie, nr [...] i [...], o zwrocie działki położonej w G. przy ulicy R., oznaczonej ewidencyjnie nr [...], będącej własnością Gminy Miasta odpowiada prawu. Natomiast ustalona w punkcie 3 decyzji wysokość do zwrotu odszkodowania została ponownie wyliczona przez organ odwoławczy i w tym punkcie orzeczono co do istoty sprawy. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Miasta, zarzucając naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przejawiające się w utrzymaniu w mocy decyzji wydanej w wyniku postępowania prowadzonego z licznymi wadami i uchybieniami; przepisu art. 80 k.p.a. w związku z przepisem art. 77 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie przez Wojewodę ustaleń faktycznych w zakresie działki nr [...] sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że część działki nr [...] stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącej, postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji zawiera szereg braków mających znaczny wpływ na rozstrzygnięcie. Według organu odwoławczego cele zapisane w aktach notarialnych są zbyt mało precyzyjnie określone. Wojewoda wskazał w uzasadnieniu decyzji, że organ pierwszoinstancyjny nie zgromadził w aktach sprawy żadnych dokumentów pozwalających cele doprecyzować. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że jako możliwą pomoc przy sprecyzowaniu mogą służyć: decyzja lokalizacyjna, pozwolenie na budowę, plan zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga fakt, że Wojewoda wytknął Staroście liczne braki w postępowaniu dowodowym, a pomimo tego Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty, zmieniając ją w nieznacznym zakresie, który nie objął zasadniczego rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości. W ocenie skarżącej, jedynym środkiem dowodowym zastosowanym w powyższej sprawie, była wizja lokalna przeprowadzona przez Starostę w dniu 26 kwietnia 2013 r.. W wyniku tej czynności stwierdzono, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną, natomiast działka nr [...] w części jest położona w pasie drogowym ul. R., w części stanowi teren ogrodzony przez dewelopera oraz teren nieogrodzony, porośnięty krzakami. Na podstawie oględzin organ I instancji jednoznacznie stwierdził, że nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w stosunku do działki nr [...]. Zdaniem skarżącej na tej podstawie można stwierdzić tylko aktualny stan zagospodarowania nieruchomości. W związku z tym, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną, orzeczenie jej ewentualnego zwrotu jest, w świetle zapisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz utrwaloną linią orzeczniczą, niemożliwe. Jednak w odniesieniu do działki [...], niepełny materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić, czy pomiędzy wywłaszczeniem a wszczęciem postępowania o zwrot nie został zrealizowany na niej cel wywłaszczenia. Podkreśliła skarżąca, że jest możliwa sytuacja, w której działka [...] była wykorzystywana jako zaplecze konieczne do budowy hoteli robotniczych i budynków mieszkalnych. Mogła być na niej posadowiona tymczasowa budowla, np. barak dla robotników. Zadaniem organów jest ustalić jednoznacznie sposób wykorzystywania nieruchomości. Podkreśliła skarżąca, że Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji wytykając Staroście liczne i poważne błędy nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia, a utrzymuje decyzję w mocy. Takie działanie organu II instancji, w ocenie skarżącej, powoduje utrzymanie w obrocie prawnym błędnego rozstrzygnięcia. Uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji opartej o przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyraźnie ograniczone dwiema przesłankami ustawowymi, tj. naruszeniem przepisów postępowania oraz koniecznością wyjaśnienia zakresu sprawy, który to zakres ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Taka decyzja winna zostać zdaniem skarżącej wydana przez Wojewodę. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji wprost wskazał, że organ pierwszoinstancyjny nie zgromadził w aktach sprawy żadnych dokumentów pozwalających doprecyzować cel wywłaszczenia. W konsekwencji naruszony został art. 80 k.p.a., gdyż nie można mówić o ocenie dowodów w sytuacji, gdy żadne nie zostały zgromadzone. Zatem nie sposób wywieść, na czym opierał swoje stanowisko Wojewoda, nie wskazując na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który sam podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej w sprawach, w których organ I instancji nie wyjaśnia stanu faktycznego sprawy, nie ma innej możliwości orzekania jak stosowanie art. 138 § 2 k.p.a., a wtedy zawsze musi nastąpić przekazanie sprawy do organu niższej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa. Zgodnie z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), dalej jako u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. (tj. zawierające zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy wywłaszczeniowej 1958 r. Skoro zatem w tym trybie zostały zawarte umowa sprzedaży między L. D. a Skarbem Państwa w dniu 9 września 1974 r. i w dniu 25 listopada 1981 r. – działki sprzedane na mocy tej umowy podlegają procedurze zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, o której mowa w art. 136 i następne u.g.n.. Główny spór w sprawie sprowadza się do kwestii prawidłowego ustalenia przesłanki zbędności działki nr [...] (po dokonanym podziale w ramach kontrolowanego postępowania) na cel jej nabycia określony w 1974 r. oraz prawidłowości dokonania jej podziału niezgodnie z postanowieniami planu miejscowego. Zarzutami skargi objęte jest także dokonanie przez Wojewodę samodzielnych ustaleń i nieuchylenia decyzji Starosty pomimo dostrzeżonych wad. Wskazać należy, że instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości od dnia wejścia w życie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy następuje na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, zyskała rangę konstytucyjną. Podkreślił to Trybunał Konstytucyjny wywodząc, że skoro wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to – co skład orzekający pragnie w tym miejscu szczególnie podkreślić - tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu a faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy (vide wyrok z dnia 13 grudnia 2012 r., P 12/11, www.trybunal.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy należy wskazać (w kontekście art. 216 ust. 1 u.g.n.), że związek taki powinien był istnieć również między celem, który miał być zrealizowany na spornej w sprawie niniejszej nieruchomości nabytej w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. (nabycie to stanowiło bowiem rodzaj wywłaszczenia) a faktycznym sposobem jej wykorzystania. Brak tego związku oznaczałby, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel jej nabycia, a zatem podlega zwrotowi na rzecz właściciela lub jego spadkobierców. Na poziomie ustawowym zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowano w rozdziale 6 działu III u.g.n. W przepisie art. 136 ust. 1 u.g.n. sformułowano zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W przepisie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. wskazano natomiast, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z powyższych przepisów wynika, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinno prowadzić do ustalenia przede wszystkim następujących kwestii: jaki był cel wywłaszczenia (nabycia nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.), co zostało faktycznie zrealizowane na wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości, w jaki sposób była ona (ewentualnie jest nadal) wykorzystywana od dnia wywłaszczenia (nabycia), czy użycie nieruchomości, ewentualnie wynik prac na niej wykonanych, stanowią realizację celu wywłaszczenia. W przekonaniu składu orzekającego w sprawie niniejszej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i decyzji pierwszoinstancyjnej, jak również w zgromadzonym na etapie administracyjnym materiale dowodowym można uzyskać pełne odpowiedzi na powyższe pytania. Ustalono bowiem aktualny sposób zagospodarowania działki (działka nr [...] o powierzchni 188 m 2 wydzielona w trakcie postępowania stanowi pas gruntu porośnięty krzakami oraz grunt zajęty przez dewelopera prowadzącego prace budowlane). Nie jest zasadny zarzut skarżącej Gminy, jakoby nie ustalono wszystkich okoliczności umożliwiających merytoryczne orzekanie w przedmiocie zwrotu części działki nr [...] (stanowiącej obecnie działkę nr [..]). Zaskarżone decyzje są zatem zasadne i prawidłowe. Bezspornie, co wyjaśniono w sprawie, działka o obecnym numerze [..], jako część poprzedniej działki nr [..], weszła w skład kompleksu terenu przeznaczonego pod realizację zadań związanych z rozbudową Stoczni im. [...] o drugi suchy dok oraz budowę hoteli robotniczych i budynków mieszkalnych, co wynika z aktu notarialnego z dnia 9 września 1974 r. Aktualny sposób zagospodarowania działki świadczy o braku realizacji na niej celu wywłaszczenia. Należy to uznać za okoliczność bezsporną. Nie mogą mieć w sprawie znaczenia zarzuty skarżącej, że brak ustalenia czy pomiędzy wywłaszczeniem a wszczęciem postępowania o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia powinien prowadzić do wyeliminowania decyzji, bowiem sama skarżąca nie twierdzi, że kiedykolwiek na przestrzeni 40 lat cel wywłaszczenia w jakikolwiek sposób został na terenie o powierzchni 188 m 2 zrealizowany. Nie zostało zatem we wniesionej skardze skutecznie podważone uznanie organów, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany od 1974 r. Samo gołosłowne kwestionowanie ustaleń organu nie może prowadzić do skutecznego ich podważenia skoro ustalenia te korelują ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Bezspornie działka [..] nie jest zabudowana, nie stanowi także drogi, brak jest zatem negatywnych przesłanek uniemożliwiających jej zwrot. Sposób wykorzystywania, a właściwie brak wykorzystania części działki [...] został przez organy ustalony w sposób jednoznaczny. Sama skarżąca nie kwestionuje tego, że działka nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Przechodząc do zarzutu wadliwego dokonania podziału działki [...] celem wydzielenia działki, co do której wniosek o zwrot uznały organy za zasadny to ten zarzut także należy uznać za chybiony. Skarżąca zarzuca, że podział winien zostać dokonany w zgodzie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tym stanowiskiem skład orzekający w niniejszej sprawie jednak zgodzić się nie może. W toku postępowania stwierdzono potrzebę przeprowadzenia postępowania podziałowego mającego na celu wyodrębnienie części gruntu nie zajętego pod drogę publiczną i na którym nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. W przypadkach określonych w art. 96 ust. 1"b" u.g.n. tj. w przypadku, gdy część dotychczasowej nieruchomości stała się przedmiotem prawa własności i lub prawa użytkowania wieczystego nabytego z mocy prawa, a także w przypadku, gdy istnieje potrzeba wydzielenia z dotychczasowej nieruchomości jej części w celu zwrotu byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, jako niewykorzystanej na cel wywłaszczenia, wyłączony został obowiązek uzyskiwania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Powyższe wynika wprost z zapisu, że w opisanych wyżej przypadkach "nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1", czyli decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Ostatnie zdanie wskazanego przepisu stanowi, że "ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział". Wyłączenie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dopuszczalności wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości), oznacza, że nie można na grunt postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, przenosić tych zapisów, które dotyczą podziału dokonywanego przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta, a w konsekwencji organ właściwy w sprawach wywłaszczenia nieruchomości nie występuje o opinie dotyczącą zgodności podziału z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem przepisy nie ustanawiają konieczności dokonania tego podziału w zgodzie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty pod adresem organu odwoławczego dotyczące dokonania samodzielnych ustaleń w zakresie, w jakim organ I instancji dokonał ich wadliwie bądź całkowicie pominął. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody, wydanej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Sąd dokonał oceny, czy zaistniały przesłanki określone tym przepisem. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 k.p.a., organ odwoławczy wykorzystuje, gdy w danej sprawie postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami. Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania, winien zatem rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem I instancji mogą być dwojakiego rodzaju: takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998/3/79). Mając powyższe na względzie należy odnieść dostrzeżone przez Wojewodę uchybienia w postępowaniu organu I instancji i w jego decyzji do ewentualnej możliwości samodzielnego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, bez konieczności wydania decyzji kasatoryjnej. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał na przepisy prawne, które naruszył organ I instancji oraz stwierdził, że ten organ nie dokonał analizy stanu faktycznego pod kątem znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa, jak również nie dokonał oceny materiału dowodowego w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia działki [...]. Powyższe okoliczności mogą mieć wpływ na rozstrzygniecie w zakresie orzeczenia co do zwrotu części działki [...], natomiast wadliwe wyliczenie kwoty odszkodowania jaką winna zwrócić strona ubiegająca się o zwrot ma wpływ na wysokość odszkodowania. Wojewoda zwrócił się do Starosty o wyjaśnienie kwestii nieuwzględnienia przy podziale nieruchomości nr [...] narożnego ścięcia działek przy skrzyżowaniu ulic, która to okoliczność powoduje niezgodność dokonanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi rzeczoznawca wykonujący projekt podziału wyjaśnił, że podział został dokonany zgodnie z rzeczywistym zainwestowaniem na gruncie i stan ten nie odpowiada rysunkowi planu miejscowego. Starosta dodatkowo wskazał, że narożne ścięcie działek jest planowane w planie, natomiast nie zostało zrealizowane podczas budowy ul. R. i stąd podział na potrzeby wydzielenia części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot został dokonany zgodnie z rzeczywistym zainwestowaniem gruntu, bez uwzględnienia postanowień miejscowego planu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, powyższe ustalenia organu odwoławczego mieszczą się w przesłankach art. 136 k.p.a.. Tym samym organ odwoławczy sam może przeprowadzić to postępowanie. Zalecenia dla organu I instancji koncentrują się na ponownej weryfikacji dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Dodatkowe postępowanie ograniczyło się w zasadzie do uzyskania wyjaśnień od biegłego, w zakresie przedstawionego projektu podziału zatwierdzonego decyzją organu I instancji. Powyższe w żaden sposób nie może stanowić znacznej części postępowania, a tym samym mogło i powinno być wykonane przez organ odwoławczy jako organ rozpoznający sprawę po raz drugi merytorycznie. Mając powyższe na względzie, zakres przeprowadzonego przez Wojewodę postępowania nie narusza art. 136 k.p.a. i art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego). Wskazywane również wady w zakresie uzasadnienia decyzji mogły zostać konwalidowane decyzją Wojewody, który w uzasadnieniu szczegółowo odniósł się do zebranego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, zasadą postępowania odwoławczego winno być wydanie decyzji merytorycznej, a nie kasatoryjnej. Wprost o powyższym stanowią przepisy, które wydanie decyzji kasatoryjnej ograniczają do konieczności przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części. W tych okolicznościach, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów prawa przez Wojewodę przy podjęciu zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.