II SA/Gd 778/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi K. P.-K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie budowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 stycznia 2008r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. P.-K. kwotę 757,- zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 13 sierpnia 2008r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 stycznia 2008r. i orzekł o braku podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust.4 lub 5 ustawy Prawo budowlane w sprawie obiektu budowlanego na terenie działki nr [...] w Jastrzębiej Górze. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że rozpatrując sprawę ponownie, po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, organ I instancji przeprowadził kontrolę budowy, w trakcie której ustalono, że w przedmiotowym obiekcie budowlanym prowadzone są roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Puckiego z dnia 17 października 2006r. o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych – wykończeniowych w istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym (stan surowy otwarty) oraz decyzji z dnia 17 lipca 2007r. przenoszącej decyzję z dnia 17 października 2006r. na rzecz E. i E. J. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane miało na celu doprowadzenie prowadzonych robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę wyeliminowanego z obiegu prawnego do stanu zgodnego z prawem. Jednakże w obiegu prawnym znajduje się decyzja ostateczna Starosty Puckiego nr AB-7351/292/2006/W z dnia 17 października 2006r. o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych – wykończeniowych w istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym. W myśl art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane rozpoczęcie albo wznowienie budowy wznowienie budowy w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić również po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Zatem istnienie decyzji Starosty Puckiego powoduje, że wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane stanowiłoby tożsame rozstrzygnięcie wydane przez drugi organ administracji publicznej w tej samej sprawie. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. P.-K. wniosła o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez stwierdzenie, że nie ma podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia ponieważ istnieje decyzja Starosty Puckiego z dnia 17 października 2006r., niezastosowanie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, błędne zinterpretowanie art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewykonanie wyroku z dnia 9 maja 2007r. wydanego w sprawie II SA/Gd 674/06, mimo że organy obu instancji były związane tym wyrokiem, naruszenie art. 7 i 77§ 1 Kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, naruszenie art. 107 § 1 i 3 Kpa oraz art. 6 i art. 8 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 maja 2007r. sygn. akt II SA/Gd 674/06. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345). W orzecznictwie jednoznacznie stwierdza się także, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualny. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych (zob. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSP 1999, z. 3, poz. 101 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 maja 2007r. wydanym w sprawie II SA/Gd 674/06 mają zatem istotne znaczenie. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku. Stwierdzić zatem należy, że ocena w nim wyrażona była i jest nadal wiążąca. W konsekwencji nie straciły także na swojej aktualności zalecenia Sądu co do dalszego postępowania. Wobec takiego stanu rzeczy zaskarżone decyzje należało ocenić przy uwzględnieniu treści powyższego wyroku. W uzasadnieniu wydanego w sprawie II SA/Gd 674/06 wyroku Sąd wskazał, że organy obu instancji błędnie stwierdziły w wydanych decyzjach, iż pomimo że przed wejściem w życie ustawy nowelizującej nałożone zostały na inwestora obowiązki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, to wobec obecnego brzmienia art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, stwierdzenie wykonania lub niewykonania obowiązku, winno być oparte na przepisie art. 51 ust. 3, nie zaś ust. 4, który ma obecnie zastosowanie wyłącznie do sytuacji wprowadzenia istotnych zmian do zatwierdzonego projektu budowlanego. Z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że projektowany budynek naruszał ustalenia określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 14 listopada 2002r., nr AM-7331/314/2002/LM. W decyzji powyższej ustalono, że inwestycja polegać miała na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, określając, iż pod zabudowę można przeznaczyć maksymalnie 33% powierzchni działki, podczas gdy inwestycja objęła budynek, który ewidentnie posiada charakter zabudowy pensjonatowej. Świadczą o tym niewielkie pokoje, w liczbie osiemnastu, zaprojektowane wraz z węzłami sanitarnymi. Projektowana inwestycja stanowi ponadto 25,3 % powierzchni działki, co mimo iż mieści się w dopuszczonym przez decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu współczynniku zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to jednak uznając, że posiada charakter pensjonatowy, nie spełnia wymogu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla zabudowy jednorodzinnej z pokojami gościnnymi i zabudowy pensjonatowej przeznaczał maksymalnie 20% powierzchni działki. Ponadto projekt nie uwzględniał miejsc postojowych. Jednocześnie projekt nie uwzględniał zapisu w w/w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, iż należy zachować istniejącą linię zabudowy od ul. Przedwiośnia, albowiem przedmiotowy budynek nie spełnia jednakowej odległości pozostałych budynków od tej ulicy. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że w niniejszej sprawie inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, zaś odstąpienie to miało charakter istotny, skoro w sposób znaczny modyfikuje sposób korzystania z projektowanego budynku. W związku z tym zastosowanie w niniejszej sprawie winny mieć przepisy art. 51 ust. 4 i 5 ustawy – Prawo budowlane, jako konsekwencja nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane w obecnie obowiązującym brzmieniu. Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie wyjaśniły w uzasadnieniach wydanych decyzji, na jakiej podstawie uznały, że inwestor dochował terminu do złożenia projektu budowlanego zamiennego. Z akt administracyjnych wynika, że inwestorzy po dokonaniu zmian w przedstawionym projekcie budowlanym zamiennym złożyli go ostatecznie w dniu 7 stycznia 2005r. Termin do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego należy bowiem uznać za zachowany, gdy inwestor przedstawi w określonym przez właściwy organ terminie projekt sporządzony prawidłowo zgodnie z wymaganiami Prawa budowlanego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Z uwagi na powyższe uznać należało, że projekt budowlany zamienny został przedstawiony przez inwestorów po upływie terminu określonego w decyzji nakładającej obowiązek jego przedstawienia. Ponadto organy obu instancji nie ustaliły, czy przedłożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny pozostaje w zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd uznał, za niesłuszne stwierdzenie organu odwoławczy, że badania zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodności projektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi dokonuje organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 51 ust. 4 i 5 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane organem właściwym do wydawania decyzji na podstawie art. 51 ustawy – Prawo budowlane jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane rozpoczęcie albo wznowienie budowy w razie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić również po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Brak ustalenia okoliczności faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego przez organy obu instancji stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem organu administracji wynikającym z art. 7 kpa publicznej jest bowiem dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Konkretyzacją tego obowiązku jest wynikający z art. 77 § 1 kpa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Jednocześnie Sąd uznał, że organy obu instancji wydając decyzje w niniejszej sprawie naruszyły art. 107 § 1 i 3 kpa, albowiem w uzasadnieniach decyzji nie wskazały faktów, które uznały za udowodnione, dowodów na których się oparły, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Sąd uznał za słuszny zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że organy obu instancji nie dokonały zawiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów zgromadzonych w sprawie. Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji przeprowadzą postępowanie administracyjne zgodnie z wymogami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności dokonają dokładnych ustaleń faktycznych na podstawie całokształtu rzetelnie zgromadzonego materiału dowodowego, a następnie bez zbędnej zwłoki, odnosząc się do wszystkich żądań podnoszonych przez strony postępowania, dokonają rozstrzygnięcia w oparciu o właściwe przepisy prawa materialnego, z uwzględnieniem wykładni wskazanej w niniejszym uzasadnieniu. Ponadto, organy winny mieć na względzie, iż przed wydaniem decyzji w sprawie obowiązane są, stosownie do art. 10 § 1 kpa, do umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów zgromadzonych w sprawie. Tymczasem ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organy nie podjęły żadnych działań, nie przeprowadziły postępowania w powyższym zakresie, ograniczając się do wydania decyzji stwierdzającej brak podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust.4 lub 5 ustawy Prawo budowlane w sprawie przedmiotowego obiektu budowlanego z uwagi na decyzję ostateczną Starosty Puckiego nr AB-7351/292/2006/W z dnia 17 października 2006r. o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych – wykończeniowych w tym budynku mieszkalnym jednorodzinnym, która to powoduje, że wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane stanowiłoby tożsame rozstrzygnięcie wydane przez drugi organ administracji publicznej w tej samej sprawie. Wbrew twierdzeniom organów wydanie decyzji z dnia 17 października 2006r. nie stanowiło przeszkody do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przede wszystkim stwierdzić należy, że decyzja Starosty Puckiego nie zapadła w tożsamej sprawie. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że o tożsamości sprawy można mówić, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Tożsamość sprawy uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie sprawy, jeśli wcześniej wydano już ostateczną decyzję. Tego wymogu nie spełnia rozstrzygnięcie Starosty Puckiego z dnia 17 października 2007r. Udzielenie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych – wykończeniowych nie rozstrzygnęło sprawy dotychczas wykonanych robót budowlanych. W tej sytuacji uznać należy, że organy obu instancji nie zrealizowały wytycznych Sądu dotyczących przeprowadzenia postępowanie administracyjne zgodnie z wymogami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja jak również decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającym na niezastosowaniu się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wydanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Tym samym organy naruszyły ogólne zasady postępowania, w szczególności art. 7 Kpa, a także art. 77 § 1 Kpa. Powyższe uchybienia miały oczywisty wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 maja 2007r. sygn. akt II SA/Gd 674/06., stosownie do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.