II SA/Gd 781/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K. i R. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 października 2008 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących A. K. i R. K. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący A. i R. K. wnieśli skargi na dwie decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 marca 2009 r. - jedną o numerze sprawy [...], którą utrzymano w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 października 2008 r., dotyczącą budynku na działce nr [...] w P. i drugą o numerze sprawy [...], którą utrzymano w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 października 2008 r., dotyczącą budynku na działce nr [...] w tej samej miejscowości. Z akt sprawy oraz twierdzeń skarżących wynika następujący istotny stan faktyczny sprawy. Decyzją z 1 grudnia 1999 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. i B. W. pozwolenia na budowę na działce nr [...] pawilonu usługowego z poddaszem mieszkalnym. Ten sam organ administracji decyzją z 15 grudnia 1999 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. W.-K. oraz R. K. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na działce nr [...]. Oba budynki, jak wynika m.in. z opisu technicznego zatwierdzonych projektów budowlanych, miały stanowić elementy zabudowy szeregowej, przy czym działki, na których się one miały znaleźć nie graniczyły ze sobą, lecz były oddzielone działką nr [...], stanowiącą wówczas (jak wynika z aktu notarialnego nr [...] notariusza R. R.) własność T. K., a od 14 września 2000 r. skarżącego A. K. Zgodnie z załącznikami do decyzji o warunkach zabudowy, będących podstawą wydania obu pozwoleń na budowę (decyzja z 12 marca 1999 r. dotycząca działki nr [...] oraz decyzja z 29 października 1999 r. dotycząca działki nr [...]), na działkach o kształcie równoległoboku, w którym kąty nie są proste, miały powstać budynki o kątach prostych, przy czym jedna z par przeciwległych kątów budynków miała znaleźć się na granicy działek sąsiednich – budynku z działki nr [...] na granicy z działkami nr [...] i [...], a budynku z działki nr [...] na granicy z działkami nr [...] i [...]. Tym warunkom odpowiadało usytuowanie budynków na działkach wskazane w projektach zagospodarowania terenu, stanowiących część zatwierdzonych decyzjami o pozwoleniu na budowę projektów budowlanych. Decyzją z 14 grudnia 2001 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu A. K. pozwolenia na budowę na działce nr [...] budynku handlowego z funkcją mieszkalną. Podstawą tej decyzji o pozwoleniu na budowę była decyzja o warunkach zabudowy z 28 marca 2001 r., która ustalała usytuowanie budynku na działce nr [...] analogicznie jak na działach nr [...] i nr [...].. Z załączników do decyzji o warunkach zabudowy wynikało, że na działce nr [...] o kształcie równoległoboku bez prostych kątów miał stanąć budynek o kątach prostych, przy czym jedna z par przeciwległych kątów miała się znaleźć na granicy tej działki z sąsiednimi działkami nr [...] i [...]. W projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącym część zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego, usytuowanie budynku na działce nr [...] zostało ustalone w ten sposób, że ściany budynku pokrywały się z granicami działek nr [...] i [...]. W części architektoniczno-budowlanej projektu budowlanego wyrysowano ściany budynku o kątach innych niż proste (na jednym z rysunków zaznaczono kąt 93,70°). W załącznikach nr 3 do decyzji o warunkach zabudowy, stanowiących podstawę wydania wszystkich trzech pozwoleń na budowę, zaznaczono przerywaną linią krawędź okapów, która na niektórych odcinkach przekraczała granice sąsiednich nieruchomości. W części opisowej projektu budowlanego dla budynku na działce nr [...] poczyniono adnotację, że projektowaną kalenicę należy połączyć z istniejącymi kalenicami na działkach sąsiednich. Decyzją z 10 grudnia 2001 r. Starosta udzielił M. K. pozwolenia na użytkowanie budynku na działce nr [...]. Decyzja ta została zmieniona decyzją tego organu administracji z 24 stycznia 2002 r. w ten sposób, że pozwolenia na użytkowanie udzielono I. W.-K. Decyzją z 21 lipca 2000 r. Starosta udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku na działce nr [...] I. i B. W. Decyzją z 11 sierpnia 2006 r. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Starosty z 1 grudnia 1999 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu I. i B. W. pozwolenia na budowę. Postawą prawną stwierdzenia nieważności był art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś podstawą faktyczną ustalenie, że inwestorzy nie posiadali uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki nr [...], w obszar której wkracza okap budynku objętego pozwoleniem. Decyzja Wojewody z 11 sierpnia 2006 r. została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 listopada 2006 r., przy czym poza podstawą stwierdzenia nieważności przyjętą przez organ pierwszej instancji, uznano, iż decyzja Starosty z 21 lipca 2000 r. jest nieważna, gdyż udzielono nią pozwolenia na budowę także I. W., która nie złożyła wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nie przedstawiła decyzji o warunkach zabudowy wydanej na jej rzecz (decyzja o warunkach zabudowy z 29 października 1999 r. została wydana tylko na rzecz B. W.). Skargi do Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 listopada 2006 r. nie wniesiono. Decyzją z 16 sierpnia 2006 r. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Starosty z 15 grudnia 1999 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu I. W.-K. oraz A. K. pozwolenia na budowę. Postawą prawną stwierdzenia nieważności był art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś podstawą faktyczną ustalenie, że inwestorzy nie posiadali uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki nr [...], w obszar której wkracza okap budynku objętego pozwoleniem. Decyzja Wojewody z 16 sierpnia 2006 r. została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 grudnia 2006 r., który podzielił ustalenia organu pierwszej instancji. Skarga I. W.-K. oraz A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 grudnia 2006 r. została prawomocnie oddalona wyrokiem z 26 października 2007 r. w sprawie VII SA/Wa 296/07. Decyzją z 6 października 2004 r. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Starosty z 14 grudnia 2001 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącemu A. K. pozwolenia na budowę. Podstawą prawną stwierdzenia nieważności był art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś podstawą faktyczną ustalenie, że zatwierdzony projekt budowlany był sprzeczny z decyzją o warunkach zabudowy. Decyzja Wojewody z 6 października 2004 r. została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 grudnia 2004 r., który podzielił ustalenia organu pierwszej instancji. Skarga skarżącego A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 grudnia 2004 r. została prawomocnie oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 listopada 2005 r. w sprawie VII SA/Wa 289/05, który uznał, jak wynika z uzasadnienia wyroku, że ustalenie, iż decyzja Starosty z 14 grudnia 2001 r. rażąco narusza prawo, gdyż zatwierdza projekt budowlany, który jest sprzeczny z decyzją o warunkach zabudowy, jest prawidłowe. Decyzją z 10 maja 2007 r. nr [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego orzekł o "braku podstaw do wydania decyzji nakazowej w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. dotyczącej realizacji przez Państwa I. i B. W. robót budowlanych, związanych z budową pawilonu usługowego z poddaszem mieszkalnym przy ul. [...] na działce nr [...] w miejscowości P. gmina U.." Uzasadniając decyzję organ wskazał, że postępowanie wszczął w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie wyjaśnił, że w dniu 30 lipca 2004 r. przeprowadzono oględziny budynku, że ustalono, iż budynek został wykonany bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz że decyzją z 21 lipca 2000 r. Starosta udzielił inwestorom pozwolenia na jego użytkowanie, które nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. W konsekwencji stwierdził, że brak jest przesłanek do wydania jakiejkolwiek decyzji nakazowej w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Na skutek odwołania skarżącego A. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 1 lipca 2008 r. uchylił decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 maja 2007 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podzielił (aczkolwiek z innych powodów) ustalenie organu pierwszej instancji o braku podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, jednakże odwołanie uwzględnił, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie brała udziału skarżąca R. K.. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z 22 października 2008 r. nr [...], którą – tak jak w poprzedniej – na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 51 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego orzekł o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, co uzasadnił, jak w decyzji z 10 maja 2007 r. Odwołanie od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 października 2008 r. wnieśli skarżący. W odwołaniu skarżący m.in. podnieśli, że nie wnosili o wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, lecz swoje żądanie określili w podaniu z 19 grudnia 2006 r., co przez organ administracji zostało pominięte. Twierdzili też, że z uwagi na naruszenia prawa mające miejsce przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę należy stwierdzić nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zarzucili, że uzasadnienie decyzji jest niekonsekwentne oraz chaotyczne. Wskazali na powoływanie się ogólnie na brak podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, lecz bliższe wyjaśnienie jedynie braku możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Kwestionowali przy tym trafność przyjęcia, że ten przepis nie mógł być zastosowany, podnosząc, iż stanowi się w nim także o istotnym odstąpieniu od innych warunków pozwolenia na budowę niż zatwierdzony projekt budowlany, przez co należy, ich zdaniem, rozumieć dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W tym miejscu zarzucili, że I. i B. W. wznieśli swój budynek także na działce nr [...], mianowicie – jak twierdzili - na teren tej działki wchodzi część dachu, fundamentów i muru budynku postawionego na działce nr [...]. Podnieśli w związku z tym, że w ich ocenie można było zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co organ administracji pominął. W końcu wyjaśniając, co jest ich zdaniem istotą sprawy, stwierdzili, że chodzi o ustalenie czy w zaistniałym stanie prawnym i faktycznym istnieje możliwość użytkowania przez I. i B. W. pawilonu usługowego i czy wobec stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę istnieje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Rozpoznając odwołanie skarżących Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżoną decyzję z 24 marca 2009 r. nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego w stosunku do ukończonego i legalnie użytkowanego obiektu budowlanego nie jest możliwe. W ocenie organu w takiej sytuacji, gdyby zachodziła konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem należałoby wcześniej wyeliminować z obiegu prawnego ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W związku z tym dalej rozważano możliwość uchylenia takiej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i stwierdzono, że w rozpoznawanej sprawie nie jest to możliwe z uwagi na upływ pięciu lat od doręczenia jej stronie postępowania (art. 146 § 1 k.p.a.). Stwierdzono też, że bez znaczenia jest argument organu pierwszej instancji, iż obiekt budowlany został wybudowany bez istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, skoro stwierdzono nieważność decyzji o zatwierdzeniu tego projektu. W związku z tym, jak wyjaśniono, brak jest podstaw do analizy wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności z tym projektem. Zdaniem organu odwoławczego rozpatrywany przypadek może być interpretowany wyłącznie w aspekcie naruszenia granic sąsiedniej działki. jednakże, jak dalej stwierdził, fakt wykorzystania dla celów budowlanych cudzej nieruchomości rodzi spór, który może być rozstrzygnięty w drodze porozumienia stron lub na drodze postępowania sądowego przed sądem powszechnym. Fakt ten nie może jednak, jak uznano, negatywnie przesądzać o dopuszczeniu budynku do użytkowania. Z tych względów uznano, iż brak podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego. Wyjaśniono też, że wobec stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę właściwe było prowadzenie postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy czym zaznaczono, że z tego powodu organ pierwszej instancji dokonał właściwej analizy pod kątem możliwości zastosowania art. 51 Prawa budowlanego. Decyzją z 12 lutego 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając wniosek skarżącego A. K., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 21 lipca 2000 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku na działce nr [...], stwierdzając, że skarżący nie ma legitymacji do domagania się wszczęcia tego postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 20 kwietnia 2009 r. uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 lutego 2009 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z 10 maja 2007 r. nr PINB [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego orzekł o "braku podstaw do wydania decyzji nakazowej w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. dotyczącej realizacji przez Panią I. W.-K. i Pana R. K. robót budowlanych, związanych z budową pawilonu handlowego z funkcją mieszkalną przy ul. [...] na działce nr [...] w m. P. gm. U." Uzasadniając decyzję organ wskazał, że postępowanie wszczął w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie wyjaśnił, że w dniu 30 lipca 2004 r. przeprowadzono oględziny budynku, w trakcie których ustalono, iż okap dachu na działce nr [...] przechodzi na działkę nr [...]. Wyjaśnił też, że ustalono, iż budynek został wykonany bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz że decyzją z 10 grudnia 2001 r. następnie zmienioną decyzją z 24 stycznia 2002 r. udzielono I. W.-K. pozwolenia na jego użytkowanie. W konsekwencji stwierdził, że brak jest przesłanek do wydania jakiejkolwiek decyzji nakazowej w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Na skutek odwołania skarżącego A. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 1 lipca 2008 r. uchylił decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 maja 2007 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podzielił (aczkolwiek z innych powodów) ustalenie organu pierwszej instancji o braku podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, jednakże odwołanie uwzględnił, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie brała udziału skarżąca R. K. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z 27 października 2008 r. nr [...], którą – tak jak w poprzedniej – na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 51 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego orzekł o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, co uzasadnił, jak w decyzji z 10 maja 2007 r. Odwołanie od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 października 2008 r. wnieśli skarżący. W odwołaniu skarżący m.in. podnieśli, że nie wnosili o wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, lecz swoje żądanie określili w podaniu z 19 grudnia 2006 r., co przez organ administracji zostało pominięte. Twierdzili też, że z uwagi na naruszenia prawa mające miejsce przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę należy stwierdzić nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zarzucili, że uzasadnienie decyzji jest niekonsekwentne oraz chaotyczne. Wskazali na powoływanie się ogólnie na brak podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, lecz bliższe wyjaśnienie jedynie braku możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Kwestionowali przy tym trafność przyjęcia, że ten przepis nie mógł być zastosowany, podnosząc, iż stanowi się w nim także o istotnym odstąpieniu od innych warunków pozwolenia na budowę niż zatwierdzony projekt budowlany, przez co należy, ich zdaniem, rozumieć dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W tym miejscu zarzucili, że I. W.-K. oraz A. K. wznieśli swój budynek także na działce nr [...], mianowicie – jak twierdzili - na teren tej działki wchodzi część dachu budynku postawionego na działce nr [...]. Podnieśli w związku z tym, że w ich ocenie można było zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co organ administracji pominął. W końcu wyjaśniając, co jest ich zdaniem istotą sprawy stwierdzili, że chodzi o ustalenie czy w zaistniałym stanie prawnym i faktycznym istnieje możliwość użytkowania przez I. W.-K. oraz A. K. pawilonu usługowego i czy wobec stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę istnieje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Rozpoznając odwołanie skarżących Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżoną decyzję z 24 marca 2009 r. nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego w stosunku do ukończonego i legalnie użytkowanego obiektu budowlanego nie jest możliwe. W ocenie organu w takiej sytuacji, gdyby zachodziła konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem należałoby wcześniej wyeliminować z obiegu prawnego ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W związku z tym dalej rozważano możliwość uchylenia takiej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i stwierdzono, że w rozpoznawanej sprawie nie jest to możliwe z uwagi na upływ pięciu lat od doręczenia jej stronie postępowania (art. 146 § 1 k.p.a.). Stwierdzono też, że bez znaczenia jest argument organu pierwszej instancji, iż obiekt budowlany został wybudowany bez istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, skoro stwierdzono nieważność decyzji o zatwierdzeniu tego projektu. W związku z tym, jak wyjaśniono, brak jest podstaw do analizy wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności z tym projektem. Zdaniem organu odwoławczego rozpatrywany przypadek może być interpretowany wyłącznie w aspekcie naruszenia granic sąsiedniej działki. jednakże, jak dalej stwierdził, fakt wykorzystania dla celów budowlanych cudzej nieruchomości rodzi spór, który może być rozstrzygnięty w drodze porozumienia stron lub na drodze postępowania sądowego przed sądem powszechnym. Fakt ten nie może jednak, jak uznano, negatywnie przesądzać o dopuszczeniu budynku do użytkowania. Z tych względów uznano, iż brak podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego. Wyjaśniono też, że wobec stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę właściwe było prowadzenie postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy czym zaznaczono, że z tego powodu organ pierwszej instancji dokonał właściwej analizy pod kątem możliwości zastosowania art. 51 Prawa budowlanego. Decyzją z 12 lutego 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając wniosek skarżącego A. K., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 10 grudnia 2001 r. i 24 stycznia 2002 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku na działce nr [...], stwierdzając, że skarżący nie ma legitymacji do domagania się wszczęcia tego postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 20 kwietnia 2009 r. uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 lutego 2009 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 marca 2009 r. nr [...] skarżący zarzucili naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że przepisy te nie mogą być podstawą wydania decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę a wykonane roboty budowlane naruszają prawo własności nieruchomości sąsiednich, a także przez przyjęcie, że przepisy te można w takiej sytuacji stosować jedynie po wyeliminowaniu z obrotu prawnego także decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Uzasadniając skargę skarżący kwestionowali stanowisko organu administracji, że wszczęcie postępowania naprawczego jest uzależnione od wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na użytkowanie. Zanegowali przy tym odesłanie ich na drogę postępowania przed sądem powszechnym, twierdząc, że w przypadku wystąpienia przez nich z roszczeniem opartym na art. 222 k.c. właściciel nieruchomości sąsiedniej będzie mógł powołać się na art. 151 k.c. lub domagać się zawieszenia postępowania przed sądem do czasu zakończenia postępowania administracyjnego, które w ocenie skarżącego może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy cywilnej. Twierdzili, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, bez uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie ma żadnego znaczenia. Ich zdaniem właściciele nieruchomości sąsiedniej w razie wytoczenia powództwa cywilnego będą mogli bronić się twierdząc, że budynek użytkują "legalnie". Podnieśli, że wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i po uchyleniu przez organ drugiej instancji decyzji o odmowie wszczęcia takiego postępowania i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, sprawa jest w toku. Skarżący podnieśli także, że z uwagi na postawę właścicieli nieruchomości sąsiednich nie mogą dokończyć swojej inwestycji. W końcu zarzucili niekonsekwencję organowi administracji, gdyż, jak wskazali, w części uzasadnienia stwierdza, że w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę możliwe jest stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, lecz organ administracji po przeanalizowaniu stanu faktycznego nie znalazł do tego podstaw. Na rozprawie skarżący wyjaśnili, że domagają się zmiany okapu dachu budynku na działce nr [...], tak aby wody opadowe nie zalewały ich nieruchomości. Podnieśli także, że jeszcze nie zakończyli budowy swojego domu z powodu przechodzenia tego okapu na ich nieruchomość. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie, wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Sąd zważył, co następuje. Rozpoznawana sprawa dotyczy dwóch budynków wybudowanych na podstawie pozwoleń na budowę, które następnie zostały uznane za nieważne (budynki na działkach nr [...] i [...]) i jednego budynku, który jest budowany na podstawie pozwolenia na budowę, którego nieważność stwierdzono w trakcie budowy (budynek na działce nr [...]). Wszystkie trzy stwierdzenia nieważności miały miejsce po wejściu w życie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. nr 93, poz. 888 ze zm.), którą do art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) dodano ustęp siódmy, stanowiący, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Nadto z art. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. wynika, że w sprawach innych niż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz ustalenia wysokości kar i opłat legalizacyjnych przyjęto bezpośrednie działanie nowego prawa. W rozpoznawanej sprawie nie ma zatem istotnego znaczenia fakt, iż jeden z trzech budynków, którego sprawa dotyczy, jest w trakcie budowy, zaś pozostałe dwa zostały już wybudowane. Istotne jest natomiast, że we wszystkich trzech przypadkach stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawo budowlane nie reguluje wprost sytuacji polegającej na wykonaniu robót budowlanych na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które później zostało uznane za nieważne. Nie ulega wątpliwości, że sytuacja ta nie stanowi podstawy do stosowania art. 48 lub 49b Prawa budowlanego, gdyż w trakcie prowadzenia robót budowlanych ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę obowiązywała. Z drugiej strony nie sposób nie dostrzegać, że istnieje potrzeba objęcia kontrolą organów administracji robót budowlanych wykonanych w takich warunkach – kontrolą, która polegałaby na ocenie, czy roboty budowlane wykonane na podstawie pozwolenia na budowę, uznanego za nieważne, nie naruszają prawa w sposób, który w świetle celów Prawa budowlanego, określonych w art. 5 tej ustawy nie jest do zaakceptowania. Przepisem, który daje podstawy do objęcia robót budowlanych taką kontrolą jest art. 51 Prawa budowlanego. Stosuje się go, jak wynika z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 w ściśle określonych przypadkach, w tym wówczas, gdy roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1). Jak się powszechnie przyjmuje stwierdzenie nieważności decyzji wywiera skutek od dnia wydania nieważnej decyzji. Zatem skoro sytuacja, polegająca na wykonaniu robót budowlanych na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które później zostało uznane za nieważne, nie podpada pod art. 48 i 49b Prawa budowlanego, a z drugiej strony stwierdzenie nieważności wywiera skutek od wydania decyzji (ex tunc), to istnieją podstawy, aby w takiej sytuacji stosować art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przy czym w myśl art. 51 ust. 7 tej ustawy należy stosować odpowiednio jedynie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Zatem, co do zasady organy administracji trafnie w zaistniałej w sprawie sytuacji rozważały stosowanie art. 51 Prawa budowlanego, czyli tak zwanego postępowania naprawczego. Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy czym jeżeli nie uda się tego dokonać, czy to dlatego, że nie jest to w ogóle możliwe albo dlatego, że inwestor nie wykonał koniecznych do tego czynności, może się ono zakończyć nakazaniem rozbiórki obiektu budowlanego (art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego). Określając stan zgodności z prawem, do którego w postępowaniu naprawczym należy dążyć trzeba mieć na uwadze zadania Prawa budowlanego, określone w art. 5 ust. 1 tej ustawy, a więc przede wszystkim zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, ale także poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, uzasadnionych interesów osób trzecich, przez co należy rozumieć także prawo własności, które przez przepisy Prawa budowlanego jest chronione, skoro uprawnienie do wykonywania robót budowlanych może uzyskać tylko ten, kto wykaże się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Skoro zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego postępowanie naprawcze może być stosowane także w stosunku do robót budowlanych, które zostały wykonane, to należy przyjąć, iż jest ono dopuszczalne także w stosunku do tych wykonanych robót budowlanych, których stan zaawansowania jest tak daleki, że zostały one zakończone nie tylko w znaczeniu faktycznym, ale także prawnym. Zakończenie robót budowlanych w znaczeniu prawnym polega bądź to na zawiadomieniu o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego), bądź to na uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie (art. 55 Prawa budowlanego). Treść art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie daje żadnych podstaw do tego, aby zastosowanie tego przepisu ograniczało się tylko do tych wykonanych robót budowlanych, które nie zostały zakończone w jeden ze wskazanych sposobów. Wskazane ograniczenie stosowania art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie wynika ani z dosłownego brzmienia przepisu, ani z wykładni uwzględniając inne reguły interpretacyjne niż wykładni gramatycznej. Wręcz przeciwnie łatwo wskazać argumenty wspierające dopuszczenie stosowania postępowania naprawczego także wobec tych robót budowlanych, które zostały zakończone w jeden ze sposobów określonych w art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Jednym z celów Prawa budowlanego jest zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego i indywidualnego, zagrożonego ze strony wadliwie wykonanych obiektów budowlanych. Nie sposób przyjąć, aby organy nadzoru budowlanego musiały powstrzymać się od koniecznych w celu usunięcia realnego zagrożenia ze strony wadliwie wykonanego obiektu budowlanego działań tylko dlatego, że wystąpiła przeszkoda natury formalnej w postaci ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Należy przypomnieć, że kierując się takimi względami w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono możliwość stosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a więc jednego z przypadków uzasadniających wszczęcie postępowania naprawczego, nawet wtedy, gdy roboty budowlane były wykonywane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w tym pozwoleniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 8 marca 2000 r., II SA/Gd 170/98, opublikowany w ONSA nr 3 z 2001 r., poz. 108). Należy też mieć na uwadze cel, któremu służy instytucja decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, w którym określono podstawy odmowy wydania takiej decyzji, wynika, że podstawowym celem takiej decyzji jest sprawdzenie wykonania obiektu budowlanego zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Nie powinna ona zatem stać na przeszkodzie sprawdzeniu, czy obiekt budowlany jest zgodny z prawem, gdy pozwolenie to zostało uznane za nieważne. Zatem, zdaniem Sądu, wszczęciu postępowania naprawczego nie stoi na przeszkodzie ustalenie, że roboty budowlane, których ono miałoby dotyczyć, zostały zakończone poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Już to przesądza, że skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja opiera się na założeniu, iż na przeszkodzie do wszczęcia postępowania naprawczego stoi obowiązująca decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Przyjęcie takiego warunku narusza art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, w którym nie został on wypowiedziany. Z tego względu zaskarżona decyzja organu drugiej instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) podlega uchyleniu. Wadliwa jest też decyzja organu pierwszej instancji, przy czym w tym przypadku wada polega na braku właściwego wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji w istocie nie wyjaśniono dlaczego uznano, iż brak podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Powołanie się na istnienie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wskazuje na argumentację przyjętą przez organ drugiej instancji. Z drugiej strony jednakże podaje się, że nie stwierdzono, aby budynek został wybudowany z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę, co mogło być w sprawie badane, ale nie jako wyłączny przedmiot kontroli. Jak już wskazano, organ nadzoru budowlanego winien był ocenić czy stan powstały na skutek wykonanych robót w oparciu o decyzję, której stwierdzono nieważność, jest zgodny z prawem i czy, w razie gdyby nie były, jest możliwe naprawienie tego stanu rzeczy. Organ pierwszej instancji tego nie wykonał, czym naruszył art. 7 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem, decyzja organu pierwszej instancji podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględnienie skargi powoduje, że sprawa będzie ponownie rozpoznana przez organy administracji. Przy tym ponownym rozpoznaniu należy uwzględnić następujące wskazania. Organy administracji wezmą pod uwagę, że w rozpoznawanej sprawie nie można każdej z trzech inwestycji traktować odrębnie. Jak wynika z ustaleń Sądu budynki na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] miały stanowić element zabudowy szeregowej i miały być połączone, przynajmniej w zakresie dachów. Zatem, ustalając sposób doprowadzenia robót budowlanych związanych z ich postawieniem do stanu zgodnego z prawem należy przede wszystkim rozważyć, czy istnieje możliwość ich połączenia w sposób, który wynikał z decyzji o warunkach zabudowy i zatwierdzonych projektów budowlanych. Nie można wykluczyć, że usunęłoby to podnoszone przez skarżących naruszenie przepisów, polegających na zaciekaniu wody na ich nieruchomość. Nie można też wykluczyć, że wybudowanie budynków zgodnie z warunkami zabudowy i dostosowanymi do nich projektami umożliwiłoby dokończenie budowy budynku skarżących. Rozważenie tych kwestii wymaga jednakże prowadzenie postępowania naprawczego w odniesieniu do wszystkich trzech budynków jednocześnie w tym także, co należy podkreślić, w stosunku do budynku skarżących, gdyż on jest w podobnej sytuacji jak budynki sąsiadów. Podobieństwo to polega na tym, że we wszystkich przypadkach stwierdzono nieważność pozwoleń na budowę. Organy nadzoru budowlanego winny więc przede wszystkim wyjaśnić jakie kwestie techniczne należy rozwiązać, aby umożliwić dokończenie budynku skarżących. Następnie ustalić, co należy zrobić, aby wyeliminować zalewanie wodami opadowymi działki nr [...] z budynku na działce nr [...]. Po tych ustaleniach zobowiązać właścicieli odpowiednich nieruchomości lub, gdy będzie to konieczne, wszystkich nieruchomości do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych mających na celu rozwiązanie tych zagadnień. Jeżeli chodzi o podnoszoną przez skarżących niezgodność z prawem, polegającą na tym, że sąsiednie budynki, różnymi częściami, wkraczają w sferę własności ich działki nr [...], to należy zauważyć, iż istotnie rozstrzygnięcie tego zagadnienia wykracza poza kompetencje organów nadzoru budowlanego. Prawo budowlane jest jednym z aktów regulujących tak zwane prawo sąsiedzkie, czyli normy pozwalające na rozstrzyganie konfliktów, rodzących się pomiędzy właścicielami sąsiadujących nieruchomości, przy wykonywaniu prawa własności. Wykonywanie prawa własności nieruchomości może polegać na zabudowaniu budynkiem nieruchomości. W zasadniczej części kwestie związane z zabudową nieruchomości reguluje Prawo budowlane i jego przepisy wykonawcze. Jednakże pewne aspekty związane z takim wykonywaniem prawa własności są uregulowane w Kodeksie cywilnym, w tym w art. 151, który dotyczy sytuacji polegającej na przekroczeniu bez winy umyślnej przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia granic sąsiedniego gruntu. Ten przepis pozwala rozwiązać konflikty interesów rodzące się w takiej sytuacji. Jednym ze sposobów rozwiązania tych konfliktów jest zaakceptowanie przekroczenia granicy sąsiedniego gruntu, co jest związane z ustanowieniem za wynagrodzeniem odpowiedniej służebności albo wykupem zajętej części. W rozpoznawanej sprawie wykup wchodził by w grę w przypadku przekroczenia granicy fundamentem i murem, zaś ustanowienie odpowiedniej służebności w przypadku przekroczenia granicy okapem dachu. W razie ustanowienia służebności lub wykupienia zajętej części gruntu właściciel budynku, którego część przekroczyła granicę gruntu sąsiedniego, nabywa uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do tego może sprowadzać się doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem sytuacji, polegającej na tym, że na skutek wykonania robót budowlanych zgodnie z projektem budowlanym przekroczono granice gruntu. Z tego widać, że rozstrzygnięcie w oparciu o art. 151 k.c. jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stosunku do decyzji kończącej postępowanie naprawcze (a nie odwrotnie, jak sugerują w skardze skarżący). Jeżeli więc kwestia przekroczenia granic gruntu sąsiedniego pozostała by jedyną do rozstrzygnięcia w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to organ nadzoru budowlanego winien zawiesić postępowanie i stosując art. 100 § 1 k.p.a. zdanie ostatnie wezwać właściciela zajętych części nieruchomości do wystąpienia z roszczeniem do sądu powszechnego o ustanowienie służebności albo o wykup zajętej części nieruchomości albo z roszczeniem o przywrócenie stanu poprzedniego. Jeżeli właściciel w wyznaczonym czasie z żadnym z tych roszczeń nie wystąpi, to organ administracji może, jak wynika z art. 100 § 2 i 3 k.p.a., rozstrzygnąć występujące zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Rozstrzygnięcie we własnym zakresie nie oznacza oczywiście, że za sąd powszechny organ nadzoru budowlanego zdecyduje o ustanowieniu służebności, wykupie albo przywróceniu stanu poprzedniego, tylko przyjmuje, że z uwagi na bierność podmiotu najbardziej zainteresowanego uregulowaniem istniejącego stanu, stan ten jest zgodny z prawem. Organ nadzoru budowlanego nie może w każdym razie nakazać w takiej sytuacji przywrócenia stanu poprzedniego, gdyż wkraczałby wówczas w kompetencje sądu powszechnego, który takie rozstrzygnięcie może wydać tylko po ustaleniu, jak wynika to ze zdania pierwszego art. 151 k.c., że właściciel gruntu, którego granice przekroczono sprzeciwił się przekroczeniu bez nie uzasadnionej zwłoki albo, że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda, a także wówczas, gdy przekroczenie było umyślne. Trzeba więc wyraźnie podkreślić, że organy nadzoru budowlanego winny wpierw rozważyć kwestie techniczne związane z doprowadzeniem wykonanych i wykonywanych (to w odniesieniu do inwestycji skarżącego A. K.) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, następnie zaś przejść do kwestii prawnych związanych z przekroczeniem przy wznoszeniu budynków granic gruntu i tę ostatnią kwestię załatwić przy zastosowaniu instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na występującego zagadnienie wstępne, do rozstrzygnięcia którego właściwy jest sąd powszechny. Zawsze organy nadzoru budowlanego winny przy tym mieć na uwadze, że istotną, determinującą sposób postępowania okolicznością jest ukształtowanie działek i zamierzony w związku z tym, wyrażony w decyzjach o warunkach zabudowy, sposób ich zagospodarowania, który wymuszał współdziałanie inwestorów. Należy jeszcze wskazać, że rozstrzygnięcie o braku podstaw do wydania decyzji, aczkolwiek stosowane w orzecznictwie, należy uznać za sprzeczne z prawem. Organy administracji, zgodnie z zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) mogą wydawać tylko takie decyzje, jakie dopuszcza prawo. Prawo zaś nie przewiduje decyzji o treści zastosowanej w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu, jeżeli w sprawie, w której organ administracji ma obowiązek działania z urzędu, organ administracji podejmie czynności i tym samym spowoduje, że zostało wszczęte postępowanie, nawet wtedy, gdy uczyni to na skutek żądania strony postępowania, i następnie w wyniku tego postępowania ustali, że nie zachodzą fakty określone w hipotezie normy prawnej zezwalającej mu na wydanie decyzji, to powinien postępowanie umorzyć. W ocenie Sądu jest to przypadek bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania wiąże się z przedmiotem postępowania administracyjnego, którym jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., czyli wynikająca z przepisów prawa materialnego kompetencja organu administracji publicznej do wydania w indywidualnej sprawie decyzji administracyjnej. Przepisy prawa materialnego upoważniają organ administracji publicznej do wydania decyzji w określonych hipotezą normy prawnej okolicznościach faktycznych, na które składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe. Postępowanie może być więc bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych, gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych, gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. Wobec uwzględnienia skargi, Sąd na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o kosztach postępowania poniesionych przez skarżących, na które złożył się uiszczony przez nich wpis sądowy. Z tych wszystkich względów na mocy powołanych przepisów orzeczono, jak w sentencji wyroku.