II SA/Gd 788/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Protokolant Referent Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia 25 sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 18 kwietnia 2008 r., nr [...]; 2. decyzje opisane w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. B. Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 sierpnia 2008r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 18 kwietnia 2008r. Nr [...] ustalającej, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, przyznany na T. Ł., wypłacony w okresie od dnia 1 czerwca 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r. w kwocie 1.200,00 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym oraz zobowiązującej B. Ł. do zwrotu wskazanej kwoty wraz z odsetkami liczonymi od dnia 1 lipca 2006r. do dnia wydania decyzji w kwocie 244,49 zł. Z uzasadnienia skargi wynika, iż skarżąca domaga się uchylenia wskazanych powyżej decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez Kolegium: W dniu 21 lipca 2005r. B. Ł. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Decyzją z dnia 2 września 2005r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, numer [...], działając z upoważnienia Burmistrza Miastaa, przyznał B. Ł. zasiłek rodzinny na dziecko T. Ł., w kwocie 48,00 złotych miesięcznie na okres od 1 września 2005r. do 31 sierpnia 2006r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - przyznany na T. Ł., w kwocie 400,00 złotych miesięcznie, na okres od 1 września 2005r. do 31 sierpnia 2006r. Następnie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej powziął informację, że B. Ł. od dnia 31 maja 2006 r. nie pozostaje w stosunku pracy - Świadectwo pracy z dnia 31 maja 2006 r.. Ponadto Syndyk upadłej spółki A potwierdził, że B. Ł. w okresie od 1 czerwca 2006r. do dnia 22 października 2006r. nie przebywała na urlopie wychowawczym. Wobec powyższego, decyzją z dnia 18 kwietnia 2008 roku, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, ustalił wysokość nienależnie pobranego świadczenia w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, wypłacony w okresie od dnia 1 czerwca 2006r. do 31 sierpnia 2006r., na kwotę 1.200,00 zł. Ponadto określił wysokość odsetek na kwotę 244,49 zł. liczonych od nienależnie pobranego świadczenia od dnia 1 lipca 2006r. Jednocześnie zobowiązał B. Ł. do zwrotu nienależnie pobranego wyżej wskazanego dodatku do zasiłku rodzinnego w łącznej kwocie 1.444,49 zł (1.200,00 zł + 244,49 zł), w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji. Od niniejszej decyzji w ustawowo przewidzianym terminie odwołała się B. Ł.. W uzasadnieniu odwołująca się wyraziła niezadowolenie z działania organu przyznającego przedmiotowe świadczenie. Jednocześnie oświadczyła, iż ze złożonej przez nią dokumentacji jednoznacznie wynikało, iż pracodawca jest w stanie upadłości. Wobec czego wyłączną winę za powstałą sytuację ponosi organ realizujący świadczenia rodzinne. Ponadto wniosła o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, na mocy art. 30 ust. 2 pkt 9 cytowanej ustawy . Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując przedmiotową sprawę w trybie nadzoru instancyjnego stwierdziło, że odwołanie B. Ł. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 10 cytowanej ustawy dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego. Kolegium zaznaczyło, że z uprawnienia do urlopu wychowawczego może skorzystać wyłącznie osoba mająca status pracownika. Dlatego też, na mocy art. 25 ust. 1 cytowanej ustawy , ustawodawca nakłada na osobę ubiegającą się o świadczenia rodzinne, obowiązek niezwłocznego powiadamiania organu wypłacającego świadczenia o zmianach w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. W przeciwnym bowiem razie, zgodnie z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Oz. U. Nr 228, poz. 2255, z późn. zm.), osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m.in. świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie niewątpliwym jest, iż odwołująca się pozostawała w stosunku pracy od dnia 18 stycznia 1999 roku do dnia 31 maja 2006 roku, natomiast od 23 października 2004r. przebywała ona na urlopie wychowawczym. Niewątpliwym również jest, iż w dniu 21 lipca 2005r. skarżąca złożyła ona wniosek o ustalenie, między innymi, prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, które zostały jej przyznany decyzją z dnia 2 września 2005r. na okres od dnia 1 września 2005r. do dnia 31 sierpnia 2006r. Zdaniem Kolegium bezspornym jest również, iż odwołująca się nie poinformowała podmiotu realizującego świadczenia rodzinne, iż z dniem 31 maja 2006r. nastąpiło rozwiązanie stosunku pracy. Organ realizujący świadczenia dowiedział się o powyższej okoliczności dopiero w dniu 11 października 2007r. Niedopełnienie zatem przez odwołującą się powyższego obowiązku, spowodowało, iż dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, wypłacony w okresie od dnia 1 czerwca 2006r. do dnia 31 sierpnia 2006r., został uznany przez podmiot realizujący świadczenia rodzinne, za świadczenie nienależnie pobrane. Kolegium podzieliło w sprawie stanowisko organu pierwszej instancji, który ustalił, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, wypłacony w okresie od dnia 1 czerwca 2006r. do dnia 31 sierpnia 2006r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. Bezspornym bowiem jest, iż strona odwołująca się, powinna niezwłocznie powiadomić organ o rozwiązaniu stosunku pracy, czego nie uczyniła. Wręcz przeciwnie nadal pobierała przedmiotowy zasiłek, mimo że z przepisu jednoznacznie wynika, że uprawnioną do pobierania tego dodatku może być tylko osoba przebywająca na urlopie wychowawczym. Ponadto Kolegium podkreśliło, iż strona była pouczona o obowiązku informowania organu o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Wobec powyższego Kolegium nie zgodziło się z zarzutami podniesionymi w odwołaniu, że wyłączną winę za powyższą sytuację ponosi organ realizujący świadczenia rodzinne, Niewątpliwym bowiem jest, że organ I instancji dowiedział się o negatywnej przesłance wykluczającej uprawnienie do dodatku do zasiłku z tytułu opieki w czasie urlopu wychowawczego, dopiero w dniu 11 października 2007r., mimo że to na stronie ciążył obowiązek informowania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na świadczenia rodzinne. Co więcej, strona odwołująca się nie poinformowała o fakcie ustania stosunku pracy, również podczas składania kolejnego wniosku o ustalenie prawa do powyższego świadczenia, w dniu 29 września 2006r., w konsekwencji czego organ realizujący powyższe świadczenia przyznał jej ten dodatek na kolejny okres zasiłkowy , mimo że już w momencie składania kolejnego wniosku nie była ona uprawniona do jego otrzymania. Ponadto kwota świadczeń rodzinnych nienależnie pobranych, podlega zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami, które naliczane są od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym osoba przestała być uprawniona do świadczeń rodzinnych (art. 30 ust. 8 cytowanej ustawy). Odnosząc się natomiast do kwestii umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia w całości lub w części, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty, jeśli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny (art. 30 ust. 9 cyt. ustawy), to organ odwoławczy poinformował, że organem właściwym do orzekania w tym zakresie jest organ, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Zatem odwołująca się powinna wystąpić ze stosownym wniosek do tego organu, a mianowicie do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Dział Świadczeń Rodzinnych. We wniesionej skardze B. Ł. wskazała, że spełniała przesłanki wskazane w art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych – skarżąca pozostawała w stosunku pracy nieprzerwanie od 18 stycznia 1999r., a syn pozostawał pod jej faktyczną opieką. O fakcie utraty prawa do zasiłku wychowawczego od dnia 1 czerwca 2005r. i do urlopu wychowawczego skarżąca dowiedziała się od pracownika organu I instancji w dniu 11 października 2007r. Nie wiedziała, że jej sytuacja uległa zmianie (świadczenia ulegają zawieszeniu) z powodu upadłości zakładu pracy w którym była zatrudniona – nikt ją o tym nie poinformował. Skarżąca nie miała również świadomości, że posiadane przez nią świadectwo pracy zostało błędnie wypisane. W jej ocenie winę ponosi organ administracji publicznej lub Syndyk Masy Upadłościowej, którzy powinni na bieżąco śledzić takie sprawy i o nich informować. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kolegium wskazało o obowiązku informacji organu przewidzianej w art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na wstępie rozważań wskazać należy, że warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której świadczenie zostało przyznane. Tego rodzaju decyzja została wydana, a jest nią znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy decyzja z dnia 6 marca 2008 nr [...] zmieniająca decyzję nr [...] z dnia 2 września 2005 r. W pkt 2 decyzji z dnia 6 marca 2008 r. organ pierwszej instancji uznał dodatek do zasiłku rodzinnego wypłacony w okresie od 1 czerwca 2006 do 31 sierpnia 2006 za świadczenie nienależnie pobrane, wskazując w uzasadnieniu, iż podlega ono zwrotowi. W aktach sprawy znajduje się też pismo skarżącej z dnia 17 marca 2008r., w którym w/w powołując się na treść decyzji zmieniającej wskazuje m.in. na nieświadomość faktu, iż ogłoszenie upadłości spółki A spowodowało, iż nie może w dalszym ciągu przebywać na urlopie wychowawczym. Skarżąca nadto powołuje się na zapis w otrzymanym świadectwie pracy, z którego wynikało, że na urlopie wychowawczym "nadal przebywa". W końcowej części pisma B. Ł. wnosi o "umorzenie nienależnie pobranego zasiłku". Fakt istnienia w/w pisma został całkowicie pominięty w postępowaniu przed organami obu instancji. Stwierdzić w tym miejscu należy, że pismo o którym tu mowa zostało złożone organowi I instancji w okresie wskazującym, iż zostało wniesione w tym terminie przysługującego odwołania od decyzji, zmieniającej z dnia 6 marca 2008 r. Charakter więc, jaki nadała strona postępowania w/w pismu podlegał ocenie przez organ. Ocena taka nie została dokonana. Należy zauważyć, że jeżeli organ miałby wątpliwości co do oceny, czy pismo to stanowi "odwołanie", czy wyłącznie "wniosek o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia", to wątpliwości te powinny zostać wyjaśnione w trybie art. 64 § 2 kpa. Zgodnie z treścią w/w artykułu, organ powinien wezwać stronę do usunięcia braków w terminie 7 dni wraz z pouczeniem, że nie usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, w której pismo strony posiada znamiona odwołania od niekorzystnej dla niej decyzji. W tych warunkach utrzymana w mocy decyzja w której orzeczono zwrot pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego (wraz z powtórnym ustaleniem, iż pobrany dodatek jest świadczeniem nienależnie pobranym) wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja o której wyżej, jest rozstrzygnięciem co najmniej przedwczesnym i już z tego względu skarga zasługiwała na uwzględnienie. Nakaz zwrotu pobranych świadczeń rodzinnych jest wyłącznie konsekwencją ostatecznej decyzji o zmianie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne na skutek ustalenia że świadczenie to zostało nienależnie pobrane (art.30 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Dla strony, której zmieniono decyzję przyznającą świadczenie rodzinne ze stwierdzeniem, że zostało nienależnie pobrane decyzja taka oznacza obligatoryjny zwrot świadczenia ( art.,30 ust. 1 w/w ustawy). Stronie takiej pozostaje wyłącznie liczenie na to, że organ uzna, iż zachodzi przypadek z art. 30 ust.9 ustawy ( tj m. in. umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń). Jest więc ona szczególnie zainteresowana w wykazaniu, że w jej przypadku nie wystąpiły przesłanki uzasadniające orzeczenie zwrotu pobranego świadczenia wymienione w art. 30 ust. 2 pkt 1 – 3. W tym miejscu należy powołać się na treść art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że nienależnie pobranym świadczeniem jest świadczenie przyznane lub wypłacane w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na fakt, iż urlop wychowawczy, z którego korzystała skarżąca stanowi przerwę w wykonywaniu pracy przeznaczoną na wypełnienie obowiązków związanych z rodzicielstwem – urodzeniem i wychowaniem potomstwa. Urlop wychowawczy uznawany jest za usprawiedliwioną nieobecność pracy, w czasie której trwałość stosunku pracy podlega szczególnej ochronie (wyrok z dnia 14 października 2004 r. Sądu Najwyższego, sygn. akt I PK 691/03 – LEX 145242). Celem urlopu wychowawczego jest stworzenie pracownikowi korzystnych warunków do sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w sytuacji trudności z połączeniem obowiązków opiekuńczych z obowiązkami zawodowymi. Powoduje on czasowe zawieszenie obowiązku świadczenia pracy po stronie pracownika, zaś po stronie pracodawcy obowiązku zatrudniania go i świadczenia wynagrodzenia. W okresie przebywania pracownika na urlopie wychowawczym jest on objęty ochroną i wyjątkowa jest sytuacja, w której możliwe jest definitywne wypowiedzenie przez pracodawcę umowy o pracę. Takim wyjątkiem jest przypadek upadłości pracodawcy (art. 41¹ § 1 Kodeksu pracy). Zauważyć należy, że upadłość pracodawcy jest zdarzeniem szczególnie dotkliwym dla pracowników , a w rozważanym tu przypadku nastąpiła ona w trakcie przebywania skarżącej na urlopie wychowawczym Nastąpiło to więc w okresie czasu w którym ustawodawca uprawnił ją do korzystania ze świadczenia jakim jest dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych) czyli świadczenia mającego stanowić pomoc i rekompensatę za brak wynagrodzenia za pracę. Rozwiązanie umowy o pracę ze skarżącą było skutkiem tzw. zwolnienia grupowego, które w świetle przepisu art. 41¹ k. p. pozbawia pracowników szczególnej ochrony stosunku pracy. W tej sytuacji organ powinien rozważyć nie tylko czy zaistniała okoliczność powodująca ustanie prawa do świadczenia rodzinnego lecz także czy wypłacone kwoty dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem można uznać za podlegające obowiązkowi zwrotu nienależnie pobrane świadczenie (tzn. czy zostały spełnione przesłanki z art. 30 ust. 1 i 2 ustawy oświadczeniach rodzinnych). Istotną kwestią było dokonanie przez organ oceny czy w świetle okoliczności sprawy nie powiadomienie o fakcie upadłości pracodawcy organu wypłacającego świadczenie, stanowi naruszenie przez skarżącą obowiązku z art., 25 ust. 1 ustawy (obowiązku informowania organu o wystąpieniu "innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych") a także czy jest "świadomym wprowadzeniem w błąd", o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. Należało rozważyć czy treść "pouczenia" o obowiązku powiadamiania przez skarżącą organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych (art.25 ust. 1 ustawy) w świetle zapisu w świadectwie pracy (że nadal przebywa na urlopie wychowawczym) uzasadniała ustalenie o świadomym wprowadzeniu w błąd organu przez skarżącą i kwalifikowała do orzeczenia zwrotu pobranego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z tego świadczenia po rozwiązaniu umowy o pracę przez syndyka masy upadłości.. Okoliczności, o których wyżej, powinny zostać rozważone przez organ już w postępowaniu, w którym dokonał zmiany decyzji przyznającej świadczenie i ustalił okres, w którym uznał, iż świadczenie pobierane przez skarżącą było świadczeniem nienależnym (tj. w postępowaniu dotyczącym decyzji, której dotyczyło pismo skarżącej z dnia 17 marca 2008 r.). Ocenę, organ winien oprzeć na wyrażonej w art. 7 kpa zasadzie prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji państwowej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wydanego orzeczenia. Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż decyzje te nie mogą być wykonane.