II SA/Gd 789/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia 30 września 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Aktem notarialnym z 20 grudnia 1989 r., Repertorium A nr 10548/89, M. S. (obecnie: L.) sprzedała Skarbowi Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 9234 m2, położoną w L., dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...]. Jak wynika z treści przedmiotowego dokumentu przy zawarciu aktu notarialnego przedłożona została prawomocna decyzja Naczelnika Gminy z dnia 7 marca 1989 r., nr [...], o zatwierdzeniu planu realizacyjnego rozbudowy szkoły podstawowej i budowy domu dla nauczycieli m. in. na działce nr [...]. W dniu 11 lutego 2008 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek Pani M. L. o zwrot "części nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie (przed podziałem) jako działka numer [...] mapy 13 przy ulicy S. w L. ". W piśmie z dnia 18 marca 2008 r. M. L. sprecyzowała wniosek wnosząc o zwrot "całości działki numer [...] i części działki [...] obr. 4 w L.e, zgodnie z oznaczeniem na mapie sytuacyjnej". Na podstawie wykazu zmian gruntowych Starosta ustalił, że działka nr [...] została podzielona na działki nr: [...] o pow. 4395 m2, [...]/2 o pow. 436 m2 i [...] o pow. 4273 m2.. Na skutek nowego pomiaru nastąpił ubytek powierzchni o 130 m2. Jak wynika z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Wejherowie, IV Wydział Ksiąg Wieczystych, właścicielem działek nr [...] [...] jest Gmina. W trakcie rozpatrywania sprawy Starosta dokonał w dniu 3 listopada 2008 r. oględzin działek nr: [...] i [...], a w dniu 18 grudnia 2008 r. przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron. Decyzją z 24 lutego 2009 r. Starosta orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. S., oznaczonej jako działka nr [...] i część działki [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, że akt notarialny z dnia 20 grudnia 1989 r., Repertorium A nr 10548/89, miał "charakter zwykłej, cywilnoprawnej czynności zawartej za zgodą stron w ramach swobody kontraktowania ". Na skutek odwołania M. L. Wojewoda, decyzją z 21 maja 2009 r., uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją Starosty i stwierdził, że zawarcie przedmiotowego aktu notarialnego należy traktować jako wywłaszczenie. Wyrokiem z 22 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 404/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Gminy na decyzję Wojewody . Wyrokiem z 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 5880, NSA oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. W dniu 13 lipca 2011 r. Starosta przeprowadził ponowne oględziny działek nr [...] i [...], a w dniu 10 stycznia 2012 r. przesłuchał w charakterze świadka Panią M. M.r, pracownika Urzędu Gminy (od 1991 r.) i przeprowadził rozprawę administracyjną, a w dniu 9 maja 2012 r. przesłuchał w charakterze świadka Pana D. R., dyrektora szkoły (od 1994 r. do chwili obecnej), w dniu 15 października 2012 r. przeprowadził kolejną rozprawę administracyjną. W dniu 10 grudnia 2012 r. rzeczoznawca majątkowy M. N. sporządził operat szacunkowy, w którym oszacował wartość prawa własności działki nr [...] na kwotę 275.347,00 zł. Aktualność przedmiotowego dokumentu została potwierdzona przez jego autora na dzień 16 grudnia 2013 r.. Pismem z dnia 26 lutego 2013 r. Starosta poinformował stronę w trybie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) - dalej K.p.a., o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wyznaczając 14-dniowy termin na dokonanie powyższej czynności. Decyzją z dnia 28 maja 2013 r. Starosta zwrócił M. L. działkę nr [...] (pkt 1 ), odmówił zwrotu działki nr [...] (pkt 2) oraz zobowiązał M. L. do zwrotu na rzecz Gminy waloryzowanego odszkodowania w kwocie 32.715,16 zł (pkt 3). Odwołania od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli M. L., reprezentowana przez radcę prawnego, Panią J. N., (pismem z dnia 24 czerwca 2013 r.) oraz Gmina, reprezentowana przez radcę prawnego Panią A. L.-C., (pismem z dnia 4 lipca 2013 r.). M. L. wniosła odwołanie od pkt 2 przedmiotowego rozstrzygnięcia (odmowa zwrotu działki nr [...]), zarzucając organowi I instancji m. in. naruszenie zasad prowadzenia postępowania dowodowego, z kolei Gmina wniosła odwołanie od pkt 1 i 3 decyzji Starosty (zwrot działki nr [...] i orzeczenie o obowiązku zwrotu na rzecz Gminy zwaloryzowanego odszkodowania). W odwołaniu podniesiono m.in., że w przedmiotowej sprawie nie miało miejsce wywłaszczenie działki nr [...] oraz zarzucono naruszenie przepisów art. 77 § 1 i 107 k.p.a.. Decyzją z 30 września 2014 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty z 28 maja 2013 r. w całości na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a.. Wskazał, że problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych została uregulowana w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) - dalej u.g.n. W art. 136 ust. 3 tej ustawy stwierdzono m.in., że "poprzedni właściciel łub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na ceł określony w decyzji o wywłaszczeniu ". Z powyższego wynika, że roszczeniem o zwrot mogą być objęte nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast będące przedmiotem wniosku o zwrot w niniejszej sprawie, obecnie istniejące działki nr: [...] i [...], nie zostały objęte taką decyzją, lecz nabyte przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, zawartej na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j. t. Dz. U. z 1991 r, nr 30, poz. 127, ze zm.). Przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości wywłaszczonych we wskazanym trybie jest art. 216 ust. pkt 3 u.g.n., który stanowi, że "przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (...)". W przekonaniu Wojewody zgromadzony materiał dowodowy oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 404/09 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK/5880, które zapadły na gruncie niniejszej sprawy, jednoznacznie wskazują, że zawarcie przedmiotowego aktu notarialnego zostało dokonane w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. W judykaturze powszechnie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie tak długo, jak długo wyrok sądu nie zostanie uchylony w prawem określonym trybie, bądź też nie ulegnie zmianie stan prawny, będący podstawą orzekania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1269/09). Wojewoda był zatem zobligowany do uwzględnienia ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w zapadłych w sprawie wyrokach. W związku z powyższym niezasadne jest, w przekonaniu Wojewody, odwołanie Gmina , kwestionujące ocenę charakteru umowy sprzedaży spornej nieruchomość, zawartej w formie aktu notarialnego. Wojewoda wskazał, że w odwołaniu tym podniesiono szereg zarzutów, które w toczącym się postępowaniu zostały w swej istocie rozstrzygnięte zapadłymi w sprawie wyrokami. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie zawęża podstawy prawnej do nabycia nieruchomości do konkretnego przepisu prawnego, lecz obejmuje on swoim zakresem całość aktu prawnego, a co za tym idzie dotyczy wszystkich sposobów nabycia nieruchomości w tej ustawie ujętych - czyli oprócz decyzji wywłaszczeniowej również formę umowy cywilnoprawnej (zobacz: art. 13 i art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). W przedmiotowej sprawie zostały przeprowadzone czynności wywłaszczeniowe, o których mowa w tych przepisach. Jak wynika z treści protokołu z zebrania w sprawie wykupu nieruchomości, z dnia 22 listopada 1989 r., odbyły się rokowania, między innymi w sprawie działki nr [...]. W wyniku rokowań, M. H. S., właścicielka nieruchomości, zgodziła się na proponowaną cenę, w rezultacie czego doszło do zawarcia, aktem notarialnym z dnia 20 grudnia 1989 r., umowy sprzedaży rzeczonej działki. Powołany dokument wskazuje na to, że swoboda zawarcia umów, która jest podstawową zasadą prawa cywilnego, została ograniczona. Fiasko rokowań skutkowałoby uruchomieniem dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem. Dodatkowo, istotnym z punktu widzenia chronologii podejmowanych czynności o charakterze wywłaszczeniowym, poprzedzających nabycie działki nr [...] oraz wywieranych przez nie skutków jest, iż "przed zawarciem aktu notarialnego organy administracji wydały decyzję z dnia 7 marca 1989 r., na mocy której zatwierdziły pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny rozbudowy Szkoły Podstawowej i budowy domu dla nauczycieli m.in. na działce [...] (...), a następnie w oparciu o decyzję o zatwierdzeniu powyższego planu realizacyjnego wydana została decyzja z dnia 27 września 1989 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości m.in. nieruchomości wnioskodawczym. Nie można pominąć tej okoliczności, że w § 2 aktu notarialnego dotyczącego sprzedaży przedmiotowej nieruchomości ww. decyzje zostały powołane i stanowiły w istocie przyczynę zawarcia umowy sprzedaży. Zatem przeznaczenie nieruchomości skarżącej pod realizację celu publicznego nastąpiło poprzez wydane w sprawie decyzje administracyjne, a nie w ramach swobody kontraktowania, w której obie strony decydują o przeznaczeniu nieruchomości na określony cel" (za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt. II SA/Gd 404/09). Wojewoda wskazał także, że zwrócona może zostać jedynie nieruchomość zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. "nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 łat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". Przytoczył konkluzję wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. nr P 381, w którym czytamy, że "nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy" z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492). Dokonując analizy wyżej powołanych przepisów, Wojewoda podkreślił, że o tym, czy nieruchomość stała się zbędna decyduje ściśle rozumiany cel wywłaszczenia (cel nabycia) nieruchomości. Ustalenie, że na spornej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia winno być poprzedzone jego skonkretyzowaniem oraz analizą, czy tak określony cel wywłaszczenia został zrealizowany na całym obszarze nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 993/09). Jednolite stanowisko doktryny oraz utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wskazują, że cel wywłaszczenia należy rozumieć bardzo ściśle. W sytuacji, w której na podstawie aktu wywłaszczeniowego trudno jednoznacznie określić cel wywłaszczenia, należy go odczytać (doprecyzować) z uwzględnieniem innych dokumentów, np.: treści decyzji lokalizacyjnej, pozwolenia na budowę, planu zagospodarowania terenu, itp. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 10381). Wojewoda podkreślił, że w niniejszej sprawie miała miejsce sytuacja, w której w akcie notarialnym z dnia 20 grudnia 1986 r., Repertorium A nr 10548/89, nie wskazano celu wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Z treści tego aktu notarialnego wynika jednak, że przedmiotowa działka została objęta decyzją Naczelnika Gminy z dnia 7 marca 1989 r., nr NB 0610/a/89 o zatwierdzeniu planu realizacyjnego rozbudowy szkoły podstawowej i budowy domu dla nauczycieli m. in. na działce nr [...]. Istotną dla precyzyjnego wskazania celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie jest również treść, wskazanej w akcie notarialnym, decyzji Naczelnika Gminy z dnia 27 września 1989 r., nr GG-8242/56/89 zatwierdzającej projekt podziału m.in. działki nr [...]. Z treści tych dokumentów wynika bezspornie, że budowa wskazanych obiektów stanowiła cel nabycia m.in. obecnie istniejących działek nr [...] i [...], będących przedmiotem postępowania. Wojewoda wskazał, że w decyzji z dnia 28 maja 2013 r., stwierdził, że "ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że cel wywłaszczenia na działce nr [...] nie został zrealizowany". Jednocześnie w przedmiotowej decyzji Starosta stwierdził, że "(...) działka nr [...], w części objętej postępowaniem była i w dalszym ciągu jest wykorzystywana na potrzeby szkoły tj. w części wybudowano szkołę a na pozostałej części znajduje się boisko Orlik". Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego wniosek o zwrot dotyczył wyłącznie części działki nr [...], co potwierdza mapa sytuacyjna, wskazująca granice działek nim objętych, dołączona do pisma z dnia 18 marca 2008 r., precyzującego pierwotny wniosek o zwrot z dnia 7 lutego 2008 r. Istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, w przekonaniu Wojewody, jest zatem dokładne wskazanie powierzchni oraz granic działki nr [...] w części o której zwrot ubiega się M. L.. Organ I instancji nie poczynił takich ustaleń co, zważywszy na fakt, że dołączona do wniosku mapa ma wymiar wyłącznie poglądowy, jest niezbędne. Dlatego Wojewoda analizując odwołanie M. L., podziela podniesiony w nim zarzut, że wnioskodawczym nigdy nie domagała się zwrotu gruntu zabudowanego szkołą. Wniosek dotyczył wyłącznie gruntu znajdującego się poza urządzonym terenem szkoły, według stanu na dzień złożenia wniosku tj. na marzec 2008 r.. Natomiast realizacja boiska sportowego "Orlik" nastąpiła po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] oraz nr [...], co w konsekwencji, w przekonaniu Wojewody, czyni tę okoliczność bez znaczenia pod względem ostatecznego rozstrzygania w przedmiocie zwrotu części działki nr [...]. Uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy Wojewoda stwierdził, że nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie zajęcia "pozostałej części" działki nr [...] przez boisko sportowe wybudowane w ramach programu "Moje boisko - Orlik 2012". W aktach sprawy zgromadzonych przez organ I instancji nie znajdują się bowiem żadne dokumenty dotyczące budowy boiska, które precyzowałyby na jakim obszarze zostało ono usytuowane. Jednakże znajduje się w nich zdjęcie satelitarne z zakreślonymi granicami działek nr [...], nr [...] i nr [...], wskazujące, że boisko sportowe "Orlik" zlokalizowane jest na niewielkiej części działki nr [...] (na powyższe wskazuje również projekt budowlany "Orlik 2012" -dostępny na stronach BIP Gminy ), co stoi w sprzeczności z tezami uzasadniającymi odmowę zwrotu przedmiotowej działki, stawianymi w decyzji Starosty z dnia 28 maja 2013 r.. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że organ I instancji powinien mieć na względzie w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 137 ust 2 u.g.n. jeżeli, w przypadku uznania zrealizowania celu wywłaszczenia wyłącznie na części nieruchomości, zwrotowi podlega jej pozostała część, na której cel ten nie został zrealizowany, a co za tym idzie została uznana za zbędną zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n.. Wojewoda zauważył także, że Program "Moje boisko - Orlik 2012" jest programem mającym na celu budowę ogólnodostępnych, bezpłatnych kompleksów boisk sportowych wraz z szatniami i zapleczem socjalnym w każdej gminie na terenie całego kraju. Jego założeniem jest udostępnienie dzieciom i młodzieży nowoczesnej infrastruktury sportowej w celu aktywnego uprawiania sportu. Boisko sportowe "Orlik", które powstało w miejscu dawnego boiska sportowego szkoły podstawowej w Gminie , nie ma żadnego związku z rozbudową infrastruktury szkoły. Jest to inwestycja, której przeznaczeniem jest szerzenie kultury fizycznej i sportu wśród wszystkich mieszkańców gminy, nie zaś realizacja potrzeb indywidualnej placówki oświatowej jaką jest szkoła podstawowa. Boisko sportowe "Orlik", na co wskazuje materiał dowodowy tj., protokół z oględzin z dnia 3 listopada 2008 r. i protokół z oględzin z 13 lipca 2011 r., powstało po złożeniu wniosku o zwrot, dlatego przedmiotowa budowla nie ma żadnego wpływu na ostateczną decyzję w sprawie o zwrot działek nr [...] i nr [...]. Wojewoda zaznaczył, że prace podejmowane na gruncie po złożeniu wniosku o zwrot pozostają bez wpływu na ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 3230, "z wypowiedzi orzecznictwa wynika (...) w sposób wyraźny, że wszelkie działania, czy to o charakterze faktycznym, czy też prawnym, podejmowane na gruncie po złożeniu wniosku o jego zwrot, pozostają bez wpływu na ocenę zbędności ze względu na cel wywłaszczenia. Jeśli bowiem w dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości zachodziły przesłanki określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to uzasadnionym jest pogląd, że w chwili jego złożenia istniała sytuacja faktyczna wskazująca na niezrealizowanie celu wynikającego z decyzji o wywłaszczeniu, przy czym bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy są przyczyny, które stanowiły o przesunięciu w czasie inwestycji oraz fakt późniejszej (po złożeniu wniosku o zwrot) jej realizacji (...). Natomiast z obiektywnego punktu widzenia stanowi to o niegospodarnym wykorzystaniu gruntu na cele inwestycyjne (...)". Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji w sprawie, a w szczególności z protokołu z oględzin z dnia 3 listopada 2008 r., działka nr [...] na dzień złożenia wniosku o zwrot stanowiła teren ogrodzony prowizorycznym ogrodzeniem, porośnięty trawą i chwastami, nieurządzony i niezabudowany. Zakwalifikowanie wybudowanego w trakcie toczącego się postępowania boiska sportowego "Orlik", jako infrastruktury szkoły podstawowej jest, w przekonaniu Wojewody, nieprawidłowe. Sam fakt korzystania z przedmiotowego obiektu przez szkołę nie jest równoznaczne z uznaniem go za jej infrastrukturę. Dlatego biorąc pod uwagę powyższe, organ I instancji powinien, w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, ocenić kwestię zrealizowania celu wywłaszczenia na przedmiotowej działce na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Wojewoda odnosząc się do usytuowania, obecnie nieistniejącej, części bieżni oraz skoczni do skoków w dal będących elementami infrastruktury boiska sportowego znajdującego się na terenie szkoły podstawowej, zauważył, że elementy te znajdowały się na części działki nr [...]. Organ odwoławczy, posiłkując się zgromadzoną w sprawie dokumentacją, wskazał, że zgodnie z poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopią projektu podziału nieruchomości stanowiącego załącznik do decyzji Wójta Gminy z dnia 14 grudnia 2004 r., nr G-743 0/70/2004, całe boisko szkoły podstawowej (bieżnia, skocznia do skoków w dal i boisko asfaltowe) zlokalizowane były w granicach działek nr: 935, 936, 937, które w żadnym stopniu nie pokrywały się z terenem działki nr [...]. Potwierdzeniem powyższego jest również projekt budowlany z czerwca 2008 r., rysunek 1.3, dla obiektu Orlik 2012 Zespół Boisk Sportowych, na którym widnieje zarys usytuowania boiska sportowego szkoły podstawowej oraz projekt boiska sportowego "Orlik". Wskazany projekt udostępniony jest na stronach BIP Gminy . Organ I instancji powinien zatem, ponownie rozpatrując sprawę, uzupełnić dokumentację dotyczącą usytuowania, obecnie nieistniejącego, boiska sportowego przy szkole podstawowej, w celu umożliwienia jednoznacznego dookreślenia granic jego położenia i co za tym idzie potwierdzenia ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy w niniejszej decyzji. Przechodząc do kolejnej kwestii Wojewoda wskazał na treść przepisu art. 217 ust. 2 u.g.n., który stanowi, iż osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają zwaloryzowane odszkodowanie, w wysokości nie większej niż 50 % aktualnej wartości tych nieruchomości. Wskazał, że załącznikiem do decyzji Starosty dnia 28 maja 2013 r., jest tabela waloryzacyjna zatytułowana "Odszkodowanie po waloryzacji", która została sporządzona niepoprawnie. Dokonując waloryzacji kwoty podlegającej zwrotowi pominięto bowiem wskaźnik za grudzień 1989 r. oraz błędnie obliczono wartość po denominacji, przyjmując, że miała ona miejsce w 1990 r., a nie w styczniu 1995 r. Przedmiotowy błąd wpływa na prawidłowość obliczeń, dlatego organ I instancji powinien ponownie rozpatrując sprawę, przeprowadzić prawidłową waloryzację, w oparciu o wskaźniki roczne i miesięczne cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Za zasadny uzdał Wojewoda także zarzut Gminy naruszenia art. 140 ust 4 u.g.n. poprzez nie odniesienie się w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, Pana M. N.o, do zmniejszenia lub zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio po wywłaszczeniu. Organ odwoławczy zgadza się z zarzutem strony, gdyż zgodnie z dyspozycją art. 140 ust. 4 u.g.n., pominięcie tej kwestii w operacie stanowi błąd, który powinien podlegać uzupełnieniu. Jednocześnie Wojewoda zwrócił uwagę na kwestię zwiększenia lub zmniejszenia wartości nieruchomości w przypadku gdy nakłady poczynione zostały na realizację inwestycji niezwiązanej z celem wywłaszczenia. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r. (syg. akt. I OSK 8161) "Wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczeniowego nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania". Dalej sąd administracyjny w cytowanym wyroku wyjaśnia, iż "Powyższy pogląd opiera się bowiem na logicznym założeniu, że przepis art. 140 ust. 4 nie stanowi samodzielnej regulacji prawnej, lecz jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej - na podstawie art. 136 omawianej ustawy. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Powyższe zaś (...) wynika z przepisów art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ustawy gruntowej, gdzie w sposób jednoznaczny sformułowano dwie kwestie: po pierwsze, zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny ceł, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i po drugie, obowiązek zawiadamiania byłego właściciela, w przypadku zamiaru zamiany celu wywłaszczenia, przy jednoczesnym zagwarantowaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, które to przepisy są pochodną regulacji konstytucyjnych (art. 21 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W rezultacie więc nie zawsze stan nieruchomości z dnia zwrotu będzie mógł być brany pod uwagę przy określaniu wysokości odszkodowania należnego od osoby wnioskującej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości". Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 1123) wskazując, iż "określone w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust 2 tej ustawy, zwracanego Skarbowi Państwa łub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, może obejmować tylko te nakłady, które zostały podjęte dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zatem zwiększenie wartości odszkodowania nie obejmuje wszystkich nakładów dokonanych na nieruchomości, ale tylko te, które mogą być poniesione na rachunek i ryzyko podmiotu wywłaszczonego, a tymi są nakłady związane z realizacją celu publicznego ". Powyższą argumentację organ I instancji powinien mieć na uwadze badając związek z celem wywłaszczenia istniejącego na części spornej nieruchomości boiska sportowego "Orlik". Na decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła Gmina wskazując na naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania poprzez wadliwą interpretację zebranego w sprawie materiału dowodowego (naruszenie przepisu art. 80 k.p.a.) i dokonanie ustaleń niezgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym (naruszenie przepisu art. 77 k.p.a.). W skardze wskazano na niezgodne z materiałem dowodowym ustalenie, że celem wywłaszczenia była tylko budowa szkoły i domu nauczyciela, kiedy celem tym była także infrastruktura w postaci dróg dojazdowych, placów manewrowych, placów i chodników na potrzeby szkoły. Skarżąca Gmina zarzuciła także dowolne uznanie przez organy, że zespół urządzeń sportowych zrealizowany w ramach programu "Moje boisko - Orlik 2012"w miejscu dawnego boiska szkolnego nie można traktować jako infrastruktury szkolnej. Na poparcie swego twierdzenia dołączyła kopię umowy na dofinansowanie i wskazała, że kompleks sportowy przed południem służy potrzebom zajęć sportowych dzieci w trakcie zajęć szkolnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym z uwagi na bezsporność stanu faktycznego sprawy. Gmina w piśmie z dnia 29 grudnia 2014 r. wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.. Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddana została decyzja kasacyjna Wojewody z 30 września 2014 r., uchylająca decyzję Starosty, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z 28 maja 2013 r. r. i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W związku z tym ocena Sądu w pierwszej kolejności zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania przez instancję odwoławczą art. 138 § 2 k.p.a. Według jego treści organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W tym miejscu podkreślić trzeba, że zasadą jest wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a więc zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być natomiast interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Kontrolując prawidłowość decyzją Wojewody z 30 września 2014 r. którą uchylił on decyzję Starosty z 28 maja 2013 r. w całości na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. należy wskazać, że stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia i wadliwości prowadzonego przez Starostę postępowania, w przekonaniu Sądu, w pełni uzasadniały przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym zakresie dostrzec należy, że poprzednia decyzja organu pierwszej instancji wydana w niniejszej sprawie była już uchylana przez organ odwoławczy z uwagi na potrzebę przeprowadzenia prawidłowej oceny charakteru umowy sprzedaży objętej aktem notarialnym z dnia 20 grudnia 1989 r. Kwestia ta została wyjaśniona ostatecznie wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 404/09 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK/5880, które jednoznacznie wskazują, że zawarcie przedmiotowego aktu notarialnego zostało dokonane w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Po ostatecznym wyjaśnieniu tej kwestii organy winny przeprowadzić postępowanie dowodowe stanowiące podstawę oceny zasadności zwrotu przedmiotowych nieruchomości. Należy zgodzić się z oceną Wojewody, że postępowanie Starosty Wejherowskiego zostało przeprowadzone nieprawidłowo, co skutkuje wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, przy czym Wojewoda zasadnie uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy jest w szczególności dokładne wskazanie powierzchni oraz granic działki nr [...] w części o której zwrot ubiega się M. L.. Organ I instancji nie poczynił takich ustaleń co, zważywszy na fakt, że dołączona do wniosku mapa ma wymiar wyłącznie poglądowy, jest niezbędne. Wnioskodawczym nigdy nie domagała się zwrotu gruntu zabudowanego szkołą, czego dotyczy skasowana decyzja. Wniosek dotyczył wyłącznie gruntu znajdującego się poza urządzonym terenem szkoły, według stanu na dzień złożenia wniosku tj. na marzec 2008 r.. Zasadnie także organ drugiej instancji jako błędne ocenił zakwalifikowanie przez Starostę wybudowanego w trakcie toczącego się postępowania boiska sportowego "Orlik", jako infrastruktury szkoły podstawowej. Sam fakt korzystania z przedmiotowego obiektu przez szkołę nie jest równoznaczne z uznaniem go za jej infrastrukturę. Organ I instancji powinien, w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, ocenić kwestię zrealizowania celu wywłaszczenia na przedmiotowej działce na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Ustalenia powinny dotyczyć usytuowania, obecnie nieistniejącego, boiska sportowego przy szkole podstawowej, w celu umożliwienia jednoznacznego dookreślenia granic jego położenia i co za tym idzie oceny zrealizowania celu wywłaszczenia, jakim jest boisko szkolne. Słusznie także Wojewoda zauważył, że dokonując waloryzacji kwoty podlegającej zwrotowi pominięto wskaźnik za grudzień 1989 r. oraz błędnie obliczono wartość po denominacji, przyjmując, że miała ona miejsce w 1990 r., a nie w styczniu 1995 r. Przedmiotowy błąd wpływa na prawidłowość obliczeń, dlatego organ I instancji powinien ponownie rozpatrując sprawę, przeprowadzić prawidłową waloryzację, w oparciu o wskaźniki roczne i miesięczne cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Błędne jest także nie odniesienie się w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego do zmniejszenia lub zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio po wywłaszczeniu. Pominięcie tej kwestii w operacie stanowi także błąd, który powinien podlegać uzupełnieniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na okoliczność, że uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust.1 oraz art. 64 ust.1 i 2 Konstytucji). Przepisy art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami muszą być zatem interpretowane i stosowane ściśle, bez dokonywania jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych tam treści oraz z poszanowaniem zasad wynikających ze wskazanych przepisów Konstytucji RP. Wywłaszczenie jest przejawem daleko idącej ingerencji administracji państwowej w prawo własności. Zawsze jest poddane ścisłej regulacji prawnej i dopuszczone tylko w określonych przypadkach. Cel przejęcia w tym trybie nieruchomości powinien być więc sprecyzowany w decyzji wywłaszczeniowej. Ma on także istotne znaczenie przy ocenie dopuszczalności zwrotu nieruchomości przejętej na takiej podstawie, co dodatkowo potwierdza konieczność poczynienia niezbędnych w tym zakresie ustaleń także w omawianej kategorii spraw (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 2350; z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 2560; z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 740 – zamieszczone na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji Sąd uznał, że sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty mogły stanowić wystarczającą podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydania decyzji kasacyjnej. Brak jest zatem podstaw do uznania, że w postępowaniu przed organem drugiej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.