II SA/Gd 791/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi H. A. i S. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 9 kwietnia 2010 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz H. A. i S. A. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta B., decyzją z dnia 9 kwietnia 2010 r., na wniosek Z. R. z dnia 7 kwietnia 2008 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie schodów wejściowych oraz budynku garażowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w R., gm. B. Organ w pierwszej kolejności opisał dotychczasowego przebieg postępowania w trakcie którego decyzje pierwszoinstancyjne były uchylane z przyczyn proceduralnych przez organ II instancji, który ostatecznie w decyzji z dnia 24 września 2009 r. wskazał konkretne nieprawidłowości w sposobie ustalania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, polegające na nie uwzględnieniu parametrów wszystkich nieruchomości zlokalizowanych na analizowanym obszarze. Organ I instancji wyjaśnił, że ponownie rozpatrując sprawę sprawdził wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją. Ustalił, że w chwili rozpoznawania sprawy na terenie planowanej inwestycji nie obowiązywał plan miejscowy. Wykorzystując dane z Ewidencji Gruntów organ rozpoznał stosunki własnościowe dotyczące otoczenia terenu planowanej inwestycji i ustalił strony postępowania administracyjnego, a następnie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy poinformował je o możliwości zaznajomienia się z materiałami zebranymi w sprawie. Biorąc pod uwagę wszystkie ustalone okoliczności organ I instancji stwierdził, że analiza obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz.1588), dalej jako rozporządzenie MI, wykazała, że warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej jako U.p.z.p., zostały spełnione. Dokonano analizy sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu 27 nieruchomości objętych granicami obszaru analizowanego wyznaczonego wokół przedmiotowej działki oraz przeprowadzono ocenę położenia nieruchomości objętych granicami obszaru analizowanego w stosunku do dróg publicznych, z której wynika, że działki sąsiednie nr 151, 156, 157, 158, 182, 183, 184, 161, 162, 164, 169, 170, 171, 172, 186, 187, 188, 189, 190 oraz działka nr 191 dostępne są z tej samej drogi publicznej, co nieruchomość objęta wnioskiem. Ponadto w obszarze analizowanym, wyznaczonym wokół wnioskowanej działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość jej frontu, znajdują się działki o zróżnicowanej wielkości i różnym stopniu zabudowania oraz różnym stopniu użytkowania. W analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna różniąca się między sobą wielkością powierzchni zabudowy. Na działkach tych występują budynki mieszkalne wraz z zabudową towarzyszącą, jak garaże i budynki gospodarcze jak i budynki bez takiej zabudowy. Dla przeważającej części istniejących budynków charakterystyczne jest występowanie strefy wejściowej w formie dobudowanych schodów zewnętrznych, werand, ganków czy zadaszeń. Odnosząc się do możliwości realizacji planowanego garażu w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki, organ wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Na sąsiedniej działce na granicy z działką 163 istnieje natomiast zabudowa w postaci budynku gospodarczego. Jednakże, jak podkreślił organ szczegółowe kwestie dotyczące sytuowania budynku na działce budowlanej oraz jego wpływu na nieruchomości sąsiednie będą rozstrzygane na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Od decyzji Prezydenta Miasta B. odwołanie złożyli właściciele sąsiedniej nieruchomości H. i S. A., wnosząc o jej uchylenie i odmowę ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem odwołujących się w przedmiotowej sprawie inwestorowi nie chodzi o dobudowę schodów, lecz o rozbudowę budynku głównego. Rozbudowa schodów również jest niekorzystna, gdyż jej dokonanie spowoduje naruszenie ładu przestrzennego i zacienienie sąsiednich budynków. Skarżący podnieśli dodatkowo, że działki nr 169, 182, 186 i 188, choć zlokalizowane są obszarze analizowanym, nie składają się na wizerunek ulicy S. i nie powinny stanowić odniesienia dla planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 23 lipca 2010 r. utrzymało decyzję Prezydenta Miasta B. w mocy. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 U.p.z.p. oraz § 3 – 9 rozporządzenia MI. Organ wyjaśnił, że materiał dowodowy zebrany w sprawie, w tym w szczególności analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwoliła uznać zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem pod względem formalnym oraz, że analiza została przeprowadzona zgodnie z rozporządzeniem RM. Kolegium uznało również, że zarzuty przedstawione w odwołaniu są bezzasadne. Odnosząc się do wniosku skarżących o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie ustalenia, czy obiekty na działce nr 163 zostały wybudowane w warunkach samowoli budowanej Kolegium wskazało, że zwróciło się do Burmistrza B. o informacje w tej sprawie. Z uzyskanych wyjaśnień wynika, że w sprawie budowy domu mieszkalnego Inspektor Powiatowy z B. wydał decyzję o braku podstaw do rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Odnośnie garażu organ nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia niezbędnych dokumentów celem legalizacji tego obiektu. Postępowanie legalizacyjne nie zamyka jednak inwestorowi drogi do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, stąd brak podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania. Odnosząc się do zarzutu, iż planowana inwestycja spowoduje pogorszenie warunków użytkowania nieruchomości skarżących organ wyjaśnił, że zarzuty dotyczą warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i będą rozstrzygane w drugim etapie procesu inwestycyjnego, w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Jeżeli przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania będą naruszały warunki techniczne, skarżący będą mogli złożyć zastrzeżenia do projektu budowlanego wraz z odwołaniem od decyzji o pozwoleniu na budowę włącznie. Nie zgadzając się z argumentacją organu S. i H. A. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się uchylenia decyzji z dnia 23 lipca 2010 r. i decyzji ją poprzedzającej. W ocenie skarżących organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy samowoli budowlanej merytorycznie, a jedynie ograniczył się do przerzucenia na organ nadzoru budowlanego obowiązku podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Naruszono tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania. Podkreślili, że ustalenia stanu faktycznego sprawy są błędne, gdyż garaż którego dotyczy postępowanie został już rozebrany. Skarżący dodali również, że realizacja przez organy administracji publicznej przepisów U.p.z.p. nie pozwala na ignorowanie konstytucyjnych praw i wolności z prawem własności włącznie. Planowane inwestycje w sposób ewidentny ujemnie oddziaływują na sąsiednie nieruchomości, co zostało zignorowane przez organy, a co może prowadzić do konfliktów sąsiedzkich. Zdaniem skarżących budowa zadaszenia nad projektowanymi schodami stoi w sprzeczności ze wskaźnikami, cechami i parametrami kształtującymi gabaryty i formę istniejącej zabudowy, zaś projektowana inwestycja zmierza wprost do rozbudowy istniejącego już budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W sprawie garażu organ wyjaśnił, że z uwagi na niedostarczenie przez inwestora w terminie do dnia 30 czerwca 2010 r. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. decyzji o warunkach zabudowy celem jego legalizacji, organ nadzoru budowlanego już w trakcie trwania niniejszego postępowania wydał decyzję o rozbiórce garażu, a następnie garaż został rozebrany. Oznacza to, że w obecnym stanie fatycznym zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy planowanej na działce nr 163 inwestycji dotyczy jedynie nowego garażu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak wskazano w art. 6 ust. 2 U.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach ustawowych, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Przedmiotem niniejszego postępowanie jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie schodów wejściowych oraz do budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr 163 w R., gm. B. oraz budowa garażu. Bezspornym jest, iż dla terenu działki na której planowana jest inwestycja brak było w czasie wydawania zaskarżonej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że w myśl art. 59 ust. 1 U.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymagała ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Analiza powyższych warunków prowadzi do wniosku, że nowo powstająca zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej poprzez kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. Określenie tej charakterystyki, w tym odległości inwestycji od granicy działki sąsiedniej, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 U.p.z.p. stanowi, że w decyzji o warunkach zabudowy ustala się linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, nie oznacza, że nie można w takiej decyzji określić, że projektowany budynek może być usytuowany na granicy działki. Takie usytuowanie budynku może być bowiem elementem istniejącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji ładu przestrzennego. Jeśli bowiem w sąsiedztwie planowanej inwestycji powszechnym standardem zabudowy jest zabudowa na granicy działki, jest to element ładu przestrzennego, którego warunki i wymagania ochrony należy wskazać w decyzji o warunkach zabudowy. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 503/08 wskazując, że "dopuszczalne jest jednoznaczne określenie w decyzji o warunkach zabudowy położenia projektowanego budynku na działce, w tym ustalenie, że będzie on mógł być usytuowany bezpośrednio przy jej granicy". Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni powyższy pogląd podziela. Mając na uwadze treść powołanych wyżej regulacji prawnych, Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Naruszenie polegało na uznaniu dopuszczalności usytuowania planowanego garażu na granicy z sąsiednią działką w oparciu przesłankę wynikającą z o rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określił Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego w dalszej części uzasadnienia rozporządzeniem MI. W rozporządzeniu tym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zatem do ustalania szczegółowych wymagań dotyczących nowej zabudowy konieczne jest stosowanie postanowień U.p.z.p. oraz wydanych na podstawie delegacji ustawowej w art. 61 ust. 6 ustawy rozporządzenia MI. Tymczasem w niniejszym postępowaniu organy obu instancji, wadliwie powołały się na treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Zachowanie wskazanych przepisów, które są przepisami techniczno-budowlanymi, bada dopiero organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2005 r. poz. 1118 ze zm.) i gdy stwierdzi, że nie są one zachowane, odmawia wydania pozwolenia na budowę. Organ ten jest zobowiązany odmówić wydania pozwolenia na budowę także wtedy, gdy ustali, że jedyne wskazane w decyzji o warunkach zabudowy usytuowanie budynku jest sprzeczne z warunkami technicznymi. Nawet gdyby w decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że budynek ma być usytuowany bezpośrednio przy granicy lub w odległości 3 m od granicy z działką, a usytuowanie to byłoby sprzeczne z warunkami technicznymi, to organ administracji architektoniczno-budowlanej, będąc związany decyzją o warunkach zabudowy i pozbawiony możliwości wyboru innych sposobów usytuowania budynku, będzie musiał odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Dopuszczalne jest jednoznaczne określenie w decyzji o warunkach zabudowy położenia projektowanego budynku na działce, w tym ustalenie, że będzie on mógł być usytuowany bezpośrednio przy jej granicy. Wadliwe było jedynie przyjęcie przez organy, że kwestia usytuowania garażu na działce budowlanej powinny być ustalana na podstawie przepisów prawa budowlanego. Podkreślenia wymaga również fakt, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) będzie miał zastosowanie dopiero w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Reasumując,: kwestia zgodność przyjętego w zaskarżonej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sposobu zagospodarowania działki nr 163 w R., gm. B. w tym kwestia usytuowania garażu bezpośrednio przy jej granicy z zasadą dobrego sąsiedztwa i innymi obowiązującymi przepisami będzie wymagała wyjaśnienia przez organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Ponadto ponownej analizy wymaga kwestia przyjętego w decyzji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy przedmiotowej działki. Zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz.1588), wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Możliwe jest wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie ani z analizy, ani z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, dlaczego współczynnik ten został ustalony na podstawie średniej wielkości tego wskaźnika jedynie na 4 działkach, podczas gdy na obszarze analizowanym znajduje się 27 działek. Podobne ustalono szerokość elewacji frontowej. Powyższe kwestie nie zostały także wyjaśnione przez organ drugiej instancji. Z uwagi na fakt, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a.