II SA/Gd 792/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Spółdzielni A. w S. na decyzję Wojewody z dnia 1 sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę. W dniu 25 lutego 2011 r. Spółdzielnia "A" w S. powiadomiła Prezydenta Miasta o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie punktu (stoiska) małej gastronomii sezonowej nie połączonego trwale z gruntem przed ścianą obłożoną ceramiką obiektu "[...]" w S. przy ul. [...] (dz. nr [...]). Do wniosku dołączono szkice, mapkę sytuacyjną inwestycji oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia 16 marca 2011 r. Nr [...] Prezydent Miasta, działając w oparciu o art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru budowy punktu (stoiska) małej gastronomii sezonowej przy ścianie budynku "[...]" w S. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że teren, na którym projektuje się realizację obiektu położony jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla ulicy [...] oraz placu [...] w mieście S. (uchwała Rady Miasta Nr [...] z dnia 09 lutego 2007 r. ogłoszona w Dz. Urz. Woj. P. Nr [...] poz. [...] z dnia 02 kwietnia 2007 r.), karta terenu 09.U - teren zabudowy usługowej (fragment centrum usługowego). Zgodnie z zapisami tego planu nowa zabudowa musi być zharmonizowana pod względem zasad podziałów i proporcji, a także detali i kolorystyki oraz zastosowanych materiałów budowlanych z formami historycznej zabudowy w rejonie D. S., a także podporządkować się celowi uzyskania harmonijnej całości zespołu urbanistycznego. Organ wskazał, ze obowiązuje wysoki standard zabudowy oraz wysoka jakość architektury, osiągnięta w wyniku konkursu architektoniczno-urbanistycznego. Ponadto teren 09 położony jest w zasięgu strefy restauracji urbanistycznej zespołu urbanistyczno-krajobrazowego S. wpisanego do rejestru zabytków województwa decyzją nr [...] z dnia 12 lutego 1979 r., gdzie obowiązuje wymóg sporządzania i uzgadniania z właściwym konserwatorem zabytków studiów krajobrazowo-architektonicznych, których zadaniem jest uzasadnienie koncepcji architektonicznej w kontekście krajobrazu otoczenia. Plan dopuszcza istniejący sposób użytkowania terenu do czasu zagospodarowania docelowego. Dopuszcza się także możliwość budowy niewielkich obiektów infrastruktury technicznej. Według organu I instancji zapisy planu nie dopuszczają na tym terenie realizacji tymczasowych obiektów o niskich walorach architektonicznych, jakim jest proponowany punkt gastronomiczny (kiosk dostawiony do ściany istniejącego budynku o konstrukcji drewniano-laminowanej), lecz jedynie realizację nowego obiektu o wysokim standardzie architektonicznym, wyłonionego w wyniku konkursu architektoniczno-urbanistycznego. Ponadto projektowany obiekt naruszy wygląd architektoniczny istniejącego budynku "[...]", który już dzisiaj na skutek licznych zmian i obwieszenia reklamami nie spełnia wymogów wysokich standardów architektonicznych, a kolejna budowa pogorszy ten wygląd. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła "A" w S. wyjaśniając, że zapisy planu w przedmiotowym zakresie są zbyt rygorystyczne i w nadmiernym stopniu ograniczają prawo własności inwestora. Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 1 sierpnia 2011 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w pełni przytoczone wyżej ustalenia i argumenty sformułowane Prezydenta Miasta. Przede wszystkim zaś podkreślił, że zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że według planu na terenie objętym planowaną inwestycją nie dopuszcza się lokalizowania obiektów tymczasowych o niskich walorach architektonicznych, jakim niewątpliwie jest proponowany punkt gastronomiczny. Skargę na powyższą decyzję złożyła "A" w S. Zaskarżonej decyzji zarzucono błędną interpretację planu zagospodarowania terenu polegającą na uznaniu, że na terenie nr 09 obowiązuje zakaz lokowania obiektów tymczasowych. W konsekwencji wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Skarżąca wskazuje, że w jej ocenie zapisy obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są zbyt rygorystyczne dla inwestora i w nadmiernym stopniu ograniczają prawo własności. Ład przestrzenny nie może być uzasadnieniem dla pozbawienia właściciela prawa zabudowy nieruchomości. Planowany obiekt ma charakter sezonowy i brak było możliwości dostosowania jego wyglądu architektonicznego do otoczenia z powodu prowadzenia w sąsiedztwie prac budowlanych. Wbrew twierdzeniom Wojewody plan nie zabrania sytuowania we wskazanym miejscu obiektów tymczasowych Postanowienia planu dotyczą wyłącznie nowej zabudowy mającej powstać w miejscu dotychczasowego obiektu [...]. Zapisów pkt 5 karty terenu 09 nie można odnosić do planowanego przez stronę zmierzenia o charakterze sezonowym. Planowany obiekt sezonowy stanowiłby uzupełnienie dotychczasowej oferty istniejącego obiektu i nie zmieniłby sposobu użytkowania nieruchomości. Według skarżącego wątpliwości budzi również zapis planu, zgodnie z którym istnieje obowiązek wyboru projektu architektonicznego w wyniku konkursu. W ocenie skarżącego brak podstaw prawnych do narzucania inwestorowi sposobu wyboru projektu dla planowanego przedsięwzięcia. Jeśli natomiast miał to być konkurs organizowany przez Urząd Miasta to do dziś go nie zorganizowano. Taka niejasność zapisów planu w tej kwestii powinna skutkować stwierdzeniem jego nieważności w tej części. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji rozstrzygnięć organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oceniając w świetle przedstawionych wyżej kryteriów zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że jest ona zgodna z prawem, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skargi organ administracji publicznej rozstrzygając sprawę dokonanego zgłoszenia dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego, w sposób prawidłowy odnosząc poczynione ustalenia do przepisów prawa budowlanego. Przedmiotem oceny legalności w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 16 marca 2011 r., Nr [...], którą zgłoszono sprzeciw wobec zamiaru budowy punktu (stoiska) małej gastronomii sezonowej przy ścianie budynku "[...]" w S. przy ul. [...]. Z treści sentencji oraz uzasadnienia utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy decyzji Prezydenta Miasta wynika, że jej podstawę prawną stanowił przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), w myśl którego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Zgłoszenie budowy dokonane przez skarżącego obejmowało zamiar budowy obiektu (stoiska) małej gastronomii o charakterze sezonowym, przy ścianie budynku "[...]" w S. przy ul. [...], na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] km [...]. Według zgłoszenia planowany obiekt miał być wykonany z drewna i płyt laminowanych. Sezonowy (czasowy) charakter planowanego obiektu małej gastronomii oraz przewidywane warunki konstrukcyjne wskazywały, że należało go zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane, jak to uczyniły rozstrzygające sprawę organy administracji. Jak zostało niespornie i prawidłowo ustalone, teren, na którym planowano realizację wskazanego obiektu, położony jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla ulicy [...] oraz placu [...] w mieście S., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia 9 lutego 2007 r. (Dz. Urz. Woj. P. z dnia 2 kwietnia 2007 r., Nr [...], poz. [...]). Działka, na której planowana jest inwestycja, znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej kartą terenu 09.U - teren zabudowy usługowej (fragment centrum usługowego). Zgodnie z zapisami tego planu nowa zabudowa musi być zharmonizowana pod względem zasad podziałów i proporcji, a także detali i kolorystyki oraz zastosowanych materiałów budowlanych z formami historycznej zabudowy w rejonie D. S., a także podporządkować się celowi uzyskania harmonijnej całości zespołu urbanistycznego. Obowiązuje wysoki standard zabudowy oraz wysoka jakość architektury, osiągnięta w wyniku konkursu architektoniczno-urbanistycznego. Ponadto teren 09 położony jest w zasięgu strefy restauracji urbanistycznej zespołu urbanistyczno - krajobrazowego S. wpisanego do rejestru zabytków województwa decyzją nr [...] z dnia 12 lutego 1979 r., gdzie obowiązuje wymóg sporządzania i uzgadniania z właściwym konserwatorem zabytków studiów krajobrazowo-architektonicznych, których zadaniem jest uzasadnienie koncepcji architektonicznej w kontekście krajobrazu otoczenia (pkt 8.1 i 8.3 tiret 2 planu). Nadto, teren 09 położony jest w zasięgu, wyznaczonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S., strefy "A" pełnej ochrony historycznej struktury przestrzennej, gdzie przedmiot ochrony stanowią historyczny układ przestrzenny miasta, m.in. charakter architektury oraz historyczna zabudowa. Plan dopuszcza istniejący sposób użytkowania terenu do czasu zagospodarowania docelowego. Dopuszcza się także możliwość budowy niewielkich obiektów infrastruktury technicznej. W pkt 8.3 tiret 1 planu ustalono warunki konserwatorskie dla obiektów projektowanych, zgodnie z którymi w warstwie zewnętrznej budynków obowiązuje stosowanie tradycyjnych materiałów budowlanych (jak cegła ceramiczna, tynk, piaskowiec, granit, wapień, dachówka ceramiczna, drewno, żelazo kute, mosiądz, miedź, cynk, ołów) oraz detali architektonicznych wywodzących się z form historycznych. Proste zestawienie odnośnych zapisów planu z charakterem i usytuowaniem planowanej inwestycji ujawnia oczywistą sprzeczność pomiędzy planem a przedmiotową inwestycją, skutkującą jej niedopuszczalnością. Tekst planu, charakter i usytuowanie planowanej inwestycji, w ocenie Sądu, wskazuje na jej niezgodność z postanowieniami planu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zapisy planu dotyczące karty terenu 09.U, z uwzględnieniem treści postanowień ogólnych zawartych w § 3 tej uchwały, zawierających użytych w nim pojęć, nie różnicują rodzajów zabudowy. Tym samym, zdaniem Sądu, obejmują wszelkie jej formy, w tym obiekty budowlane o charakterze tymczasowym, i w żadnym miejscu nie czynią wyłączeń takiej zabudowy na tym terenie. Jedyne zakazy budowy dla tego terenu określa punkt 15, obejmujący zakaz budowy stacji bazowych telefonii komórkowej oraz garaży naziemnych, a także punkt 8.4 wprowadzający zakaz reklam stałych, w tym wolnostojących. Tym samym ustalone w planie ograniczenia w warunkach zabudowy odnoszą się do wszystkich obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Plan eliminuje możliwość lokalizowania na wskazanym terenie obiektów budowlanych o niskich standardach zabudowy i niskiej jakości architektury, czyli niewpisujących się w historyczną strukturę urbanistyczno – architektoniczną miasta S., dopuszczając jedynie "możliwość budowy niewielkich obiektów infrastruktury technicznej" (karta terenu Nr 09.U. pkt 15.3). Motywem takich ograniczeń jest cel nadrzędny w postaci zapewnienia ładu przestrzennego (architektonicznego) oraz ochrony wartości nadrzędnych w postaci dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury. W planowaniu przestrzennym bowiem uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego (urbanistyki i architektury), walory architektoniczne i krajobrazowe oraz wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Ze względu na wartość historyczną zabudowy miasta Sopotu, strefę restauracji urbanistycznej zespołu urbanistyczno – krajobrazowego wpisano do rejestru zabytków województwa decyzją Wojewody Nr [...] z dnia 12 lutego 1979 r. Pozostaje niesporne, że teren oznaczony w planie jako "09" leży w obrębie tego zespołu. Fakt ten został uwzględniony, zgodnie z dyspozycją art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla ulicy [...] oraz placu [...] w mieście S. Potraktowanie ścisłego centrum miasta, w którym leży działka objęta planowaną inwestycją, jako zabytku, determinuje objęcie go nadzorem konserwatorskim określonym w art. 38 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Prowadzi to do wniosku, że ochrona tego historycznie wartościowego terenu i jego struktury architektonicznej i przestrzennej ma podwójny charakter, gdyż wynika zarówno z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, jak i z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ze względu na wpisanie go do rejestru zabytków województwa. Zapisy planu w odniesieniu do kraty terenu 09.U nie powodują wyłączenia prawa zabudowy przypisanego właścicielom, ale poddają je ograniczeniom wynikającym z nakazów ochrony zabytkowego zespołu urbanistyczno – krajobrazowego miasta S. Realizowanie jakiejkolwiek nowej zabudowy na tym terenie możliwe jest wyłącznie przy poszanowaniu wszystkich ograniczeń wynikających zarówno z obowiązującego planu, jak i z innych przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w tym z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która w art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Ocena przedsięwzięcia zgłoszonego przez skarżącego prowadzi do wniosku, że nie jest ono zgodne z ustaleniami obowiązującego planu. Niezgodność ta nie dotyczy tymczasowego charakteru planowanego obiektu, gdyż takie obiekty nie są przez plan zabronione, ale jego rysu architektonicznego oraz materiałów, z których miałby być wykonany. Jednoznaczne w tym względzie stanowisko zawarł Wojewoda w zaskarżonej decyzji, stwierdzając brak możliwości lokalizowania na przedmiotowym terenie "obiektów tymczasowych o niskich walorach architektonicznych". W pkt 8.3. planu określa się warunki konserwatorskie dla "obiektów budowlanych", między innymi wskazując materiały budowlane określone jako tradycyjne, które winny być stosowane przy projektowanych budynkach. Z charakterystyki przedsięwzięcia określonej w zgłoszeniu wynika natomiast, że planowany obiekt miałby być wykonany z drewna i płyt laminowanych, dach pokryty płytą laminowaną obłożoną OSB i gontem papowym. Płyty laminowane nie znajdują się w katalogu materiałów tradycyjnych wskazanych w planie do stosowania przy wznoszeniu nowych obiektów budowlanych. Obiekt w planowanym przez skarżącego kształcie, wzniesiony przy użyciu takich materiałów budowlanych (w istocie stanowiący konstrukcję z desek, papy i płyt pilśniowych), dołączony do ściany istniejącego budynku "[...]" (już nie spełniającego wymogów architektonicznych przyjętych w planie), nie zharmonizowałby się pod względem zasad podziałów i proporcji, a także detali i kolorystyki oraz zastosowanych materiałów budowlanych z formami historycznej zabudowy w rejonie D. S. Wymaga podkreślenia, że plan miejscowy jest aktem normatywnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), a więc do wykładni jego postanowień stosować należy metody interpretacyjne właściwe dla takich aktów. W orzecznictwie sądowym akceptuje się stanowisko o prymacie wykładni językowo-logicznej (gramatycznej), dopuszczając możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne, gdy wykładnia językowa zawodzi (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 1988 r., sygn. akt FPS 9/97, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 11 czerwca 1996 r., sygn. akt III CZP 52/96). Przedstawiona wyżej wykładnia postanowień planu miejscowego pozwala na ocenę, iż wymogi dotyczące podwyższonych standardów architektonicznych, wynikające z objęcia terenu formami ochrony przewidzianej w planie oraz z ustawy o ochronie zabytków, dotyczą wszystkich nowoprojektowanych obiektów budowlanych. Wprawdzie zgłoszenie budowy, jako instytucja prawna, jest rozwiązaniem w odniesieniu do przedsięwzięć budowlanych o mniej skomplikowanym charakterze i znikomym oddziaływaniu na otoczenie, niemniej w okolicznościach niniejszej sprawy oddziaływania tego, w zakresie prawnej ochrony zabytków, pominąć nie sposób. Trzeba także zauważyć, że prawo zabudowy jest przejawem prawa własności, będącego najsilniejszym prawem do rzeczy, skutecznym erga omnes (por. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.). W odniesieniu do nieruchomości gruntowej obejmuje ono uprawnienie do jej zabudowania, czyli wzniesienia na niej obiektu budowlanego w rozumieniu Prawa budowlanego (art. 3 pkt 1). Granice prawa własności wynikają z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego) oraz z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). Normy administracyjno-prawne, wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej, zawarte są w przepisach prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w innych aktach prawnych, dotyczących między innymi ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków. Część tych przepisów odnosi się do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, a więc każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Odnosząc się zatem do zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, że właściwym forum do podnoszenia argumentów dotyczących ograniczania prawa własności odnośnymi zapisami planu jest postępowanie wszczęte ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, które skarżący może zainicjować w warunkach art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Niemniej kontrolując niniejsze postępowanie administracyjne Sąd nie dopatruje się w zapisach planu takich naruszeń, dotyczących chronionego konstytucyjnie prawa własności, które miałyby skutkować odmową zastosowania przepisu prawa miejscowego, jakim jest uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wręcz przeciwnie, wyłączenie (w drodze wykładni) z postanowień przedmiotowego planu miejscowego tymczasowych obiektów budowlanych, naruszałoby zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), poprzez przyzwolenie zabudowy niekontrolowanej, nieodpowiadającej wymogom ochrony z punktu widzenia zasad ochrony zabytków, którym podlegać musieliby inwestorzy wszystkich innych nowobudowanych obiektów. W przedstawionych okolicznościach stwierdzić należy, iż organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję na podstawie opisanego wyżej stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu jej wydania. W kontrolowanej sprawie zachowany został również termin do wniesienia sprzeciwu, wynikający z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane (zgłoszenie wpłynęło do organu I instancji w dniu 25 lutego 2011 r., decyzję zawierającą sprzeciw doręczono stronie w dniu 21 marca 2011 r.). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę jako bezzasadną.