II SA/Gd 792/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na postanowienie Wojewody z dnia 30 września 2014 r., nr [....] w przedmiocie wglądu w akta sprawy administracyjnej o pozwolenie na budowę oddala skargę. Postanowieniem z dnia 30 września 2014 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 19 sierpnia 2014 r., nr [...], którym odmówiono A. wglądu do dokumentacji budowy zlokalizowanej przy ul. Z. w G. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 8 sierpnia 2014 r. A. wniosła o umożliwienie wglądu do dokumentacji budowy zlokalizowanej przy ul. Z. w G., stwierdzając przy tym, że ma interes prawny w tej sprawie, jako że w rejonie budowy przechodzi sieć wodociągowa, która uległa przerwaniu w dniu 1 sierpnia 2014 r., co pozbawiło wody firmę i mieszkańców przy ul. P. i Z. Prezydent Miasta w dniu 19 sierpnia 2014 r. wydał odmowne postanowienie na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 i art. 123 k.p.a. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 73 § 1 k.p.a., zgodnie z którym prawo wglądu w akta sprawy przysługuje wyłącznie stronom postępowania administracyjnego. Prezydent podkreślił, iż ustalając w trybie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji przy ul. Z. w G nie uznał skarżącej za stronę postępowania, ponieważ działki skarżącej nie sąsiadują z działką objętą inwestycją i znajdują się poza strefą oddziaływania. Nadto podkreślił, iż z mapy, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu inwestycji, nie wynika, aby sieć wodociągowa łączyła przedmiotowe nieruchomości. Zażaleniem z dnia 22 sierpnia 2014 r. A. zaskarżyła przedmiotowe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skarżąca podniosłą, że posiada interes prawny i potrzebę zapoznania się z dokumentacją w zakresie przebiegu sieci wodociągowej przez teren działki, na której realizowana jest inwestycja. Zwróciła uwagę, iż w wyniku prowadzonych w dniu 1 sierpnia 2014 r. prac przerwana została sieć wodociągowa zasilająca nieruchomości przy ul. P. i Z. W wyniku rozpoznania powyższego zażalenia Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta. Organ odwoławczy wskazał, iż niezbędne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie czy A. posiada status strony w postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę dla nieruchomości położonej przy ul. Z. Organ stwierdził, iż działka położona przy ul. Z. nie graniczy bezpośrednio z działkami nr [...] i [...] należącymi do skarżącej, jak również z projektu zagospodarowania terenu dla przedmiotowej budowy nie wynika aby obszar oddziaływania inwestycji obejmował działki skarżącej. Z mapy do celów projektowych wynika, że z terenu działki nr [...] położonej przy ul. P., przechodzą przewody wodociągowe do działki nr [...] i budynku położonego na działce [...] przy ul. Z., jednakże nie mają one powiązania z nieruchomością skarżącej. Nadto z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż działka nr [...] przy Z. zasilana będzie w wodę z projektowanego przyłącza wodociągowego ul. Z. Jednocześnie projekt zagospodarowania terenu przewiduje wykonanie nowego fragmentu wodociągu wyprowadzonego poza obrys projektowanego budynku a spinającego dotychczasową instalację wodociągową przechodzącą z działki nr [...] z odcinkiem instalacji przechodzącym z działki nr [...] położonej przy ul. Z. W ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności wskazują, że nieruchomość skarżącej nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej na działce przy ul. Z., wobec czego skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego. Na powyższe rozstrzygnięcie A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W skardze podniesiono, że skarżąca wykazała interes prawny umożliwiający wgląd do dokumentacji celem stwierdzenia, że przerwanie dostawy wody do nieruchomości skarżącej w dniu 1 sierpnia 2014 r. nastąpiło z powodu nieprawidłowości w wydanym przez Prezydenta Miasta pozwoleniu na budowę. W ocenie skarżącej pozwolenie na budowę nieruchomości przy ul. Z. sporządzone zostało w oparciu o mapy geodezyjne niezgodne ze stanem faktycznym. Skarżąca nadto wskazała, iż w tej sprawie zwracała się do Urzędu Miasta i B. odpowiedzialnego za infrastrukturę i zaopatrzenie mieszkańców gminy w wodę. W dniu 11 marca 2014 r. dokonano pomiarów i wytyczenia rzeczywistego przebiegu sieci wodociągowej, które wskazały odmienny, kolizyjny i niezgodny z przyjętymi do projektu mapami geodezyjnymi przebieg sieci wodociągowej. Skarżąca nadto nie zgodziła się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta, że skoro działki skarżącej nie graniczą z działką Z., to nie przysługuje jej prawo uczestniczenia jako stronie w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, gdyż pozbawiło to skarżącą możliwości wniesienia stosownych uwag do toczącej się procedury i w konsekwencji wydania wadliwego, opartego na niewłaściwych mapach geodezyjnych, pozwolenia na budowę. Skarżąca nadto podtrzymała twierdzenie, że pozwolenie na budowę zostało wydane nieprawidłowo i na podstawie nieprawidłowych map geodezyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ w całości podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, dotyczących niezgodności treści map geodezyjnych z faktycznym przebiegiem sieci wodociągowej, organ wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania nie mogła być ocena prawidłowości treści map geodezyjnych, natomiast w tej sprawie Wojewoda wyraził swoje stanowisko w piśmie nr [...] z dnia 11 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana pod względem zgodności z prawem polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Jak stanowi następnie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Wojewody z dnia 30 września 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 19 sierpnia 2014 r., którym odmówiono A. wglądu do dokumentacji budowy – akt postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji zlokalizowanej przy ul Z. w G. Zgodnie z treścią art. 73 § 1 kpa strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie i doktrynie, przepis art. 74 § 2 odnosi się do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidzianych w art. 73, a nie tylko ze względu na przepis art. 74 § 1, na co mogłaby wskazywać systematyka wewnętrzna tego przepisu (zob. Komentarz do art. 74 k.p.a., Andrzej Wróbel LEX/el 2014). Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2679/11 "żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów, a także uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Sprawa udostępnienia akt postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje art. 1 k.p.a., wobec czego kwestia wystąpienia przeszkody podmiotowej w załatwieniu wniosku nie może zostać oceniona w oparciu o zasady rozpoznania wniosku wszczynającego postępowanie wynikające z art. 61a § 1 k.p.a. Postanowienie odmawiające udostępnienia akt jest czynnością orzeczniczą, niemniej polega na rozstrzygnięciu przez organ prowadzący postępowanie jedynie kwestii wpadkowej, która dotyczy toku postępowania głównego (ocena dopuszczalności pozbawienia strony żądającej dostępu do akt jednego z przysługujących jej uprawnień procesowych)." W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca Spółka nie została uznana przez organ administracyjny za stronę postępowania ani w sprawie pozwolenia na budowę, ani też w sprawie zmiany pozwolenia na budowę dla inwestycji przy ul. Z. w G. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca nie była zawiadamiana o wszczęciu postępowania. Nie doręczano jej również wydanych w tych sprawach decyzji. W szczególności zaś nie doręczono jej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 25 lutego 2014 r. w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę. Ustalono bowiem, iż jej działki nie sąsiadują z działką objętą inwestycją i znajdują się poza obszarem oddziaływania. Strony postępowania administracyjnego w pozwoleniu na budowę wyznaczane są zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z definicją obszaru oddziaływań obiektu zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez taki obszar należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że zarówno w dniu wydawania decyzji w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę, jak również w czasie wydawania postanowień w przedmiocie dostępu do akt postępowania administracyjnego, organy administracji nie miały podstaw, żeby uznać skarżącą za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Jak bowiem wynika z map, którymi dysponowały organy, nieruchomość skarżącej nie znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji przy ul. Z. Co więcej, nawet skarżąca nie twierdzi, że błędnie nie uznano jej za stronę, gdyż organ posiadając właściwe dokumenty nieprawidłowo ustalił krąg stron postępowania, a jedynie sama zauważa, że dokumenty, którymi dysponował organ były niezgodne ze stanem faktycznym. Wskazać jednakże należy, że mapy, którymi dysponował organ sporządzone były przez uprawnione podmioty, miały właściwą formę i stanowiły dowód w postępowaniu. Z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że skarżąca nie była stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowy, a zatem postanowienie w przedmiocie nieuwzględnienia jej wniosku o wgląd do akt należy uznać za prawidłowe. Wyjaśnić także należy, że przedmiotem niniejszego postępowania nie może być ustalanie, czy mapy, na których opierał się organ administracji przy udzielaniu pozwolenia na budowę, były zgodne ze stanem faktycznym czy też nie. W sprawie niniejszej Sąd jedynie bada czy skarżąca była stroną postępowania administracyjnego i czy zasadnie odmówiono jej wglądu do akt postępowania administracyjnego. Jak wyjaśniono powyżej, bezsporne jest, że w postępowaniach o pozwolenie na budowę i zmianę pozwolenia na budowę skarżąca nie została uznana za stronę. Skoro zatem skarżąca nie była stroną postępowania, to nie przysługiwało jej również wynikające z art. 73 § 1 k.p.a. uprawnienie wglądu do akt sprawy. W ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu wpadkowym niezasadne byłoby badanie i wyjaśnianie statusu strony w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę w takim zakresie, jak domaga się tego skarżąca. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji, w której za stronę w postępowaniu incydentalnym w przedmiocie dostępu do akt byłby uznany podmiot, który stroną w postępowaniu głównym nie był. Istotnie ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania należy do organu administracji i organ powinien to robić na każdym etapie postępowania administracyjnego. Należy mieć jednak na uwadze, że podmiotom, które są stronami postępowania, a niezasadnie takiego przymiotu zostały pozbawione, służą odpowiednie instrumenty prawne przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego. Z całą pewnością za taki instrument nie można jednakże uznać postępowania incydentalnego, które jest jedynie elementem postępowania głównego i sąd administracyjny, badając czy skarżącemu przysługuje status strony, nie może tego robić w oderwaniu od ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego. Na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. przedstawiciel skarżącej złożył nową mapę sytuacyjną z uzbrojeniem podziemnym terenu, sporządzoną w dniu 26 lutego 2015 r. Jak wskazano powyżej, nie jest jednak rolą Sądu w niniejszej sprawie dokonywanie analizy, czy na podstawie niniejszego dokumentu pomiędzy nieruchomością skarżącą a działką przy ul. Z. w G. istnieje jakiekolwiek powiązanie, które dawałoby podstawy do przyjęcia, że nieruchomość skarżącej znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji przy ul. Z., a skutkiem tego powinna zostać uznana za stronę w sprawie pozwolenia na budowę. Jeśli skarżąca z przedmiotowej mapy wywodzi takie powiązania, to może podjąć inne kroki prawne przewidziane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, które doprowadziłyby do ochrony jej praw. Skoro skarżąca nie posiada obecnie statusu strony postępowania w prawie zmiany pozwolenia na budowę, nie może skutecznie domagać się udostępnienia akt administracyjnych w zakresie określonym w przepisie art. 73 § 1 k.p.a. Nadto zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie organ I instancji odmówił wglądu do dokumentacji budowy. Zgodnie jednak ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2679/11 w związku ze zmianą przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzoną ustawą z dnia z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18 z późn. zm.). Wskazana ustawa nie doprowadziła do istotnej modyfikacji art. 74 § 2 k.p.a, jednakże w sposób odmienny od dotychczasowego uregulowała kwestię zakresu odpowiedniego stosowania - w stosunku do postanowień - przepisów dotyczących decyzji. Na mocy art. 1 pkt 20 cyt. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zmianie uległ art. 126 k.p.a. poprzez rozszerzenie odesłania dotyczącego postanowień wydawanych w sprawach wpadkowych o art. 105 k.p.a. Znaczenie powyższej zmiany dla omawianego problemu zakresu stosowania art. 74 § 2 k.p.a. upatrywać należy w odstąpieniu przez ustawodawcę od dotychczasowego stanowiska, które nie pozwalało na umorzenie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowania wpadkowego w sprawie rozstrzyganej w drodze postanowienia. W obowiązującym stanie prawnym kwestia bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego w sprawie wpadkowej została poddana regulacji art. 105 § 1 k.p.a., co oznacza, że w przypadkach bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu wskazanego przepisu organ jest zobowiązany do wydania postanowienia orzekającego o umorzeniu postępowania dotyczącego danej kwestii procesowej. Nie może ulegać wątpliwości, że bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z faktu, iż zostało ono uruchomione z inicjatywy podmiotu nieuprawnionego." Z powyższym stanowiskiem należy się w całości zgodzić. Uznanie w niniejszej sprawie, że skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego, powinno prowadzić zatem do umorzenia postępowania w przedmiocie wglądu do akt, nie zaś odmowy wglądu do akt. W ocenie Sądu takie naruszenie przez organy obu instancji przepisów prawa nie mogło jednak skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia, gdyż nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy. Niezależnie bowiem od tego, czy organ odmawia wglądu do akt – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, czy też umarza postępowanie – jak to powinno mieć miejsce, skutek dla wnioskodawcy jest zawsze taki sam – nie uzyskuje dostępu do akt postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał zarzuty skargi za nietrafione, natomiast zauważone naruszenie przepisów postępowania przez organy nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy i nie doprowadziły do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę jako niezasadną oddalił.