II SA/Gd 797/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. B. i M. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta S. z dnia 5 czerwca 2014 r., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących K. B. i M. B. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 5 czerwca 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) – dalej jako "ustawa z 1974 r. – Prawo budowlane" w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał K. B. i M. B. rozebrać drewniany obiekt gospodarczy o wymiarach 2,12m x 2,57m x 2,15m, wybudowany ponad 30 lat temu na działce nr [...], przy ul. A. w S., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz uporządkować teren po wykonaniu prac rozbiórkowych. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że na ww. działce znajduje się wolnostojący drewniany obiekt gospodarczy o powierzchni zabudowy 5,45 m2. Konstrukcja nośna obiektu wykonana została z bali, ściany obite są deskami struganymi, natomiast dach pokryty jest blachodachówką ułożoną na łatach. Wody opadowe z jednospadowego dachu odprowadzane są do zbiornika ustawionego obok obiektu. Obiekt nie posiada fundamentów i posadowiony jest na wylewce betonowej stanowiącej również posadzkę. Wzdłuż ścian ułożone zostały płyty chodnikowe. W obiekcie nie ma żadnych instalacji. Usytuowany jest w odległości ok. 6m od granicy z sąsiednią działką nr 12 i ok. 0,5m od granicy z działką leśną nr [...]. Użytkowany jest jako obiekt gospodarczy do przechowywania narzędzi ogrodowych. Organ pierwszej instancji ustalił, że sporny obiekt gospodarczy wykonany został w całości przed 1995 rokiem, bez uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane. Organ wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej z dnia 27 września 2006 r., nr LXII/843/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2007 r., nr 48, poz. 723) – zwaną dalej "planem miejscowym" lub "uchwałą", działka nr [...] przy ul. A. w S. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 14.MW1 (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – małe domy mieszkalne), na którym – zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 1 uchwały – dopuszcza się sytuowanie na granicy działki garaży, budynków gospodarczych i innych budynków towarzyszących o długości ściany 7,20 m. Przepis § 6 ust. 2 pkt 1 uchwały dopuszcza w ramach zagospodarowania terenów lokalizację obiektów i urządzeń o przeznaczeniu towarzyszącym przeznaczeniu podstawowemu. Jak ustalił jednak organ, przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się w odległości 0,5m od granicy z działką leśną, a karta terenu nr 14 planu miejscowego ustala nieprzekraczalną linię zabudowy od strony terenów parkowych, położnych na działce nr [...] (działka leśna), na 10m. Usytuowanie przedmiotowego obiektu jest zatem niezgodne z obowiązującym od 2007 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza możliwość legalizacji obiektu, gdyż znajduje się na terenie wyłączonym z możliwości zabudowy. W odwołaniu od powyższej decyzji K. i M. B. wnieśli o jej uchylenie. Wyjaśnili, że w dniu 29 października 1984 r. otrzymali "Decyzję przydziału osobnej kwatery stałej nr [...]" w S., przy ul. A., podpisaną przez Dowódcę Garnizonu S. Do mieszkania - umownie wydzielony przez lokatorów - był ogródek, na którym znajdowało się niewielkie pomieszczenie gospodarcze, które służyło poprzednim mieszkańcom do przechowywania drewna, hodowli kur i gołębi. Dodali, że na wszelkie prace remontowe w mieszkaniu posiadają zgodę administracji wojskowej, a w stosunku do pomieszczenia gospodarczego zostali zobowiązani do utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym. Wyjaśnili też, że ww. obiekt jest zasłonięty drzewami i krzakami, nie jest zatem widoczny od strony terenów parkowych. Decyzją z dnia 4 listopada 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy – podzielając ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji - wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem z naruszeniem art. 28 ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane. Usytuowanie obiektu jest niezgodne z obecnie obowiązującym planem miejscowym i tym samym wyklucza możliwość legalizacji obiektu, gdyż znajduje się on na terenie wyłączonym z możliwości zabudowy. Organ dodał, że dopiero stwierdzenie, iż przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane nie zachodzi, uprawnia do analizy w oparciu o pozostałe przepisy, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ww. ustawy. Skutkiem występowania przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy jest obligatoryjny nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu gospodarczego, co uzasadniało utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że zgodnie z art. 548 k.c. z chwilą wydania rzeczy sprzedanej przechodzą na kupującego wszelkie korzyści i ciężary związane z tą rzeczą. A zatem od chwili nabycia przedmiotowej nieruchomości, jej nowy właściciel - jako następca prawny - odpowiada za powstałą samowolę budowlaną. Obowiązkami z decyzji o nakazie rozbiórki powinien być obciążony inwestor, jednak po warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłoby mu na wykonanie nakazu. K. i M. B. są obecnymi właścicielami przedmiotowego obiektu gospodarczego, nabytego z określoną wadą prawną. Przepisy prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie pozostawiają organowi uznaniowego podejścia do każdego przypadku. W skardze na powyższą decyzję K. i M. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucili naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane wskazując, że zgodnie z obowiązującym planem miejscowym obowiązek zachowania odległości 10m od granicy działek nr [...] i nr [...] dotyczy budynków, podczas gdy przedmiotowego obiektu nie można traktować jako budynku. Zarzucili także naruszenie art. 38 ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane poprzez skierowanie nakazu rozbiórki do osób niebędących osobami zobowiązanymi do wykonania przymusowej rozbiórki budynku, a także naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, do jakiej kategorii obiektów budowlanych należy obiekt objęty nakazem rozbiórki. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że zgodnie z obowiązującym planem miejscowym nieprzekraczalną linią zabudowy jest linia ograniczająca obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków (§ 4 ust. 4 pkt 9 uchwały). Zdaniem skarżących, dla wykładni tego pojęcia konsekwentnie należy przyjąć definicję budynku z art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Organy ustaliły, że przedmiotowy obiekt nie posiada fundamentów i posadowiony jest na wylewce betonowej stanowiącej również posadzkę. Definicja budynku zawiera warunek trwałego związania z gruntem – w przeciwieństwie do tymczasowego obiektu budowlanego, który trwale połączony z gruntem nie jest. Przedmiotowy obiekt, nie będąc budynkiem, nie podlega ograniczeniom wynikającym z nieprzekraczalnej linii zabudowy. Podnieśli nadto, że teren, na którym stoi przedmiotowy obiekt, nie jest formalnie przynależny do zajmowanego przez skarżących lokalu. Nie doszło do geodezyjnego podziału, dzielącego nieruchomość wspólnoty mieszkaniowej pośród jej członków. Obiekt ten jest jedynie przez skarżących użytkowany. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (vide art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego jedynie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatruje również sprawy, kierując się na przykład zasadami współżycia społecznego (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 2007 r., sygn. II OSK 1402/06, Baza Orzeczeń LEX nr 360233). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej określanej w skrócie jako "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi zaś, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Organy administracji zastosowały w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) – dalej określanej w skrócie jako "ustawa z 1974 r. - Prawo budowlane", albowiem uznały, że obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie, został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 roku ("ponad 30 lat temu" – vide rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organy I instancji), a zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane", przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne; do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Należy przy tym zauważyć, że z art. 65 ust. 1 ustawy z 1974 roku - Prawo budowlane wynika, iż znajduje ona zastosowanie również do obiektów wybudowanych samowolnie przed dniem jej wejścia w życie tj. przed 1 marca 1975 roku. Przepisy ustawy z 1974 roku - Prawo budowlane należy także zastosować do obiektów samowolnie wybudowanych pod rządami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 roku o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz. U. z 1934 roku, nr 34, poz. 216) - tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2002 roku (sygn. SA/Bk 1487/01, nie publ.). Decyzje organów obu instancji oparte zostały na treści art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 38 ust. 1 ustawy z 1974 roku - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 roku - Prawo budowlane, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy z 1974 roku - Prawo budowlane stanowi zaś, że adresatem decyzji o przymusowej rozbiórce może być jedynie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, którego dotyczy nakaz rozbiórki. Z postanowień zacytowanych powyżej przepisów jednoznacznie wynika, że przesłankami, które muszą zaistnieć aby nałożyć na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek rozbiórki tego obiektu, jest z jednej strony wybudowanie obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami obwiązującymi w okresie jego budowy oraz z drugiej strony znajdowanie się obiektu w miejscu, które zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczone pod zabudowę albo jest przeznaczone pod innego rodzaju zabudowę. Zasadnie przy tym organy uznały, definiując pojęcie "przepisy o planowaniu przestrzennym" z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w tym przepisie, są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji (vide uchwała 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13, ONSAiwsa z 2014 r., nr 6, poz. 89). Aby ustalić zaistnienie przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane w niniejszej sprawie konieczne było zatem stwierdzenie czy obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy, a co za tym idzie ustalenie tejże daty, ustalenie czy obiekt znajduje się w miejscu, które zgodnie z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczone pod tego typu zabudowę, oraz zbadanie kto winien być adresatem decyzji o przymusowej rozbiórce przedmiotowego obiektu. Należy przy tym podkreślić, że prawidłowe ustalenie daty budowy było niezbędne nie tylko po to aby stwierdzić, czy budowa przedmiotowego obiektu budowlanego wymagała pozwolenia na budowę w dacie jego budowy, ale także aby prawidłowo zastosować w sprawie przepis przejściowy, zawarty w art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, który warunkuje zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane od ustalenia, że obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie, został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 roku. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości daty wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Nie przeanalizowały bowiem całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, do czego były zobowiązane zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej w skrócie jako "k.p.a.", a niewątpliwie część z dowodów zebranych w sprawie, pominiętych przez organy, przeczy twierdzeniom organów zawartym w uzasadnieniach decyzji, zgodnie z którymi przedmiotowy obiekt – w takim kształcie jak znajduje się obecnie - został wybudowany "ponad 30 lat temu". W szczególności organy zignorowały całkowicie oświadczenie jednego ze współwłaścicieli działki, na której obiekt się znajduje, M. T. (zawarte w piśmie z dnia 9 lipca 2014 r.), w który stwierdził on, że przedmiotowy obiekt powstał w latach 2010 r. – 2013 r. Nie zweryfikowały także swoich ustaleń w sprawie daty budowy ("ponad 30 lat temu") biorąc pod uwagę dobry stan obiektu, wynikający chociażby ze zdjęć załączonych do ww. pisma oraz dołączonych do protokołu oględzin z 9 sierpnia 2013 r. Również w trakcie oględzin organ stwierdził, że obiekt jest w dobrym stanie technicznym. Analizując dowody wskazane przez organy należy natomiast stwierdzić, że z oświadczenia Z. T. z 5 sierpnia 2013 r. (na które powołują się oba organy), zamieszkującego od 1955 r. w budynku znajdującym się na tej samej działce co przedmiotowy obiekt budowlany, wynika jedynie, że "w miejscu (...) budynku gospodarczego Pana B. (...) zawsze stały budynki gospodarcze (...)." Podobną treść ma oświadczenie S. K. z 12 marca 2014 r. Również z niego wynika jedynie, że na terenie tej działki (w latach 1954 - 1976) znajdowały się zawsze jakieś budynki gospodarcze. Również zdjęcie wykonane w maju 1994 r., na które powołują się organy (a także skarżący), nie pozwala stwierdzić czy obiekt, który się na nim znajduje, bardzo słabo widoczny za kwitnącym drzewem, jest tym obiektem, który obecnie znajduje się na działce. W ocenie Sądu z dowodów, na które powołują się organy, opisanych powyżej, w żaden sposób nie wynika data budowy przedmiotowego obiektu budowlanego przyjęta przez organy. Wynika z nich jedynie, że na działce nr 11 od lat 50-tych XX wieku istniały jakieś obiekty gospodarcze. Na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. skarżący M. B. wyjaśnił, że: "w 1984 roku otrzymał przydział kwatery służbowej (...) wraz z żoną dokonali zmiany wyglądu tego obiektu (gospodarczego – przyp. Sądu) do stanu obecnego tak, aby mógł być bezpiecznie użytkowany. Naprawy były dokonywane sukcesywnie. Wymieniony został zepsuty dach, belki podtrzymujące, a także ściany." Natomiast w piśmie z dnia 9 kwietnia 2014 r. (pismo w aktach administracyjnych) skarżący stwierdzili, że w spornym obiekcie wykonali nową wylewkę. Zdaniem Sądu, powyższe wyjaśnienia skarżących również podważają zasadność ustaleń organów co do daty budowy przedmiotowego obiektu. W świetle nich należało bowiem zbadać, czy skarżący od 1984 r. jedynie użytkowali przedmiotowy obiekt, czy też może dokonali np. odbudowy wcześniej istniejącego na tym terenie obiektu budowlanego. Jeżeli tak, należało także ustalić datę tej odbudowy. Brak tych ustaleń spowodował, że organy nie mogły prawidłowo stwierdzić jakie przepisy należało zastosować w tej sprawie aby rozstrzygnąć zagadnienia związane z budownictwem, które pozwoliłyby ustalić czy przedmiotowy obiekt został wybudowany zgodnie, czy też niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. Nie można było również prawidłowo ustalić, którą ustawę zastosować, tj. czy prowadzić postępowanie na podstawie ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane, czy też na podstawie aktualnie obwiązującej ustawy – Prawo budowlane. Ponadto organy nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości stanu prawnego przedmiotowego obiektu, a co za tym idzie właściwego adresata decyzji. Z protokołu oględzin wynika jedynie, że organ I instancji ustalił, iż M. B. jest użytkownikiem przedmiotowego obiektu, a nie - jak to wskazują organy w swoich decyzjach - jego współwłaścicielem (wraz ze skarżącą). Organy w żaden sposób nie wykazały na jakiej podstawie przyjęły, że skarżący są właścicielami przedmiotowego obiektu. Organ II instancji stwierdził jedynie, że właścicielami tego obiektu gospodarczego skarżący zostali na podstawie przydziału mieszkania, jednak to stwierdzenie jest gołosłowne i nie zostało poparte jakimikolwiek dowodami. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący kupili obiekt z wadą prawną – również bez powołania się na jakiekolwiek dowody. Natomiast organ I instancji uznał skarżących za właścicieli obiektu wskazując, że z wyjaśnień skarżących wynika, iż w 1984 r. "A. przydzieliła im mieszkanie wraz z istniejącym już wówczas przedmiotowym obiektem gospodarczym, którego stali się właścicielami i użytkownikami". Organ nie powołał się jednak na jakikolwiek dowód, w którym takie oświadczenie skarżących zostałoby zawarte. Niewątpliwie nie ma go w protokole oględzin, które odbyły się z udziałem jedynie skarżącego. Analiza pozostałych dowodów zgromadzonych w aktach sprawy również potwierdza, że takiego oświadczenia skarżący nie składali. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 38 ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane, jedynie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Niewątpliwie prawidłowe ustalenie czy skarżący są właścicielami przedmiotowego obiektu miało zatem istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zasadnie także skarżący zarzucili, że organy co najmniej przedwcześnie uznały, iż usytuowanie przedmiotowego obiektu gospodarczego jest niezgodne z uchwałą Rady Miejskiej z dnia 27 września 2006 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2007 r., nr 48, poz. 723) – zwaną dalej "planem miejscowym" lub "uchwałą", ponieważ obiekt ten znajduje się na terenie "wyłączonym z możliwości zabudowy". Dokonując tego ustalenia organy stwierdziły, że przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się w odległości 0,5m od granicy z działką leśną, a karta terenu nr 14 planu miejscowego ustala nieprzekraczalną linię zabudowy od strony terenów parkowych, położnych na działce nr [...] (działka leśna), na 10m. Organy pominęły jednak definicję pojęcia "nieprzekraczalna linia zabudowy", zawartą w uchwale (vide § 4 ust. 4 pkt 9 uchwały), zgodnie z którą nieprzekraczalna linia zabudowy jest to "linia ograniczająca obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków zgodnie z ustaleniami planu". Z § 4 ust. 3 uchwały wynika zaś, że: "Wszystkie określenia zdefiniowane w planie należy rozumieć zgodnie z podaną definicją, niezależnie od miejsca zastosowania w ustaleniach planu. W przypadku pozostałych określeń użytych, a nie zdefiniowanych w planie, obowiązują definicje z aktów prawnych obowiązujących w chwili uchwalania planu." Ponieważ w omawianej uchwale brak jest definicji pojęcia "budynek", należało, mając na uwadze treść § 4 ust. 3 uchwały, sięgnąć do definicji budynku zawartej w obowiązującej w chwili uchwalania planu ustawie – Prawo budowlane. Zgodnie z art. art. 3 pkt 2 tej ustawy, budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Organy nie wskazały do jakiej kategorii obiektów budowlanych należy obiekt objęty nakazem rozbiórki, w szczególności nie zakwalifikowały go jednoznacznie do budynków, określając go zamiennie jako "obiekt gospodarczy" lub "budynek gospodarczy", a niewątpliwie to ustalenie było niezbędne aby prawidłowo ocenić czy przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje przy tym formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V SA 948/00, LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów. Należy również wyjaśnić, że z art. 80 k.p.a. wynika, iż organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. Jako dowolne należy zatem traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Mając na uwadze stwierdzone powyżej uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy administracyjne naruszyły w niniejszej sprawie przepisy art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem nie ustaliły prawidłowo okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w tym: daty wybudowania obiektu budowlanego, jego rodzaju (budynek lub inny obiekt budowlany), oraz inwestora, właściciela obiektu lub jego zarządcy. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wykonanie wadliwej, uchylonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku jest bowiem zbędne i aksjologicznie nieuzasadnione. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 202 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji powinien w sposób niepozostawiający żadnych wątpliwości zindywidualizować obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania, ustalając jego istotne cechy, a następnie – mając na uwadze treść art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a., przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu prawidłowego ustalenia daty wybudowania przedmiotowego obiektu, jego rodzaju (w szczególności czy jest to budynek, czy też inny obiekt budowlany), a także jego stanu prawnego. Dopiero bowiem ustalenie tych okoliczności pozwoli stwierdzić według jakich przepisów powinno zostać przeprowadzone przedmiotowe postępowanie (tj. którą ustawę – Prawo budowlane zastosować, z 1974 r. czy aktualnie obowiązującą), a także ustalić czy przedmiotowy obiekt budowlany powinien podlegać przymusowej rozbiórce i kto ją winien wykonać.