II SA/Gd 798/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. P. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 7 czerwca 2024 r., nr WOP.7722.121.2024.KK w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego oddala skargę. I. P., reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego dotyczącego nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 6 marca 2015 r. organ I instancji, nakazał skarżącej zlikwidowanie dwunastu otworów w zewnętrznej ścianie ww. budynku [..]. Rozpoznając odwołania wniesione od tej decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) decyzją z 8 grudnia 2016 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 57/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na ww. decyzję WINB. Wyrokiem z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3102/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru I instancji, decyzją z 23 grudnia 2019 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał skarżącej zamurowanie dwunastu otworów wentylacyjnych oraz jednego otworu okiennego w zewnętrznej ścianie budynku [...] (ściana budynku z otworami usytuowana w granicy z sąsiednimi działkami), poprzez wypełnienie otworów wyrobem budowlanym spełniającym warunek ściany oddzielenia pożarowego o parametrach EI 30, w celu doprowadzenia istniejącej ściany do stanu zgodnego z przepisami, w terminie do 31 marca 2020 r. Na skutek rozpoznania odwołania WINB uchylił kontrolowaną decyzję w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku, ustalając nowy termin do dnia 30 listopada 2021 r., zaś w pozostałej części, tj. dotyczącej nałożenia obowiązku i jego treści, decyzję utrzymał ją w mocy. Po rozpoznaniu wniesionej skargi wyrokiem z 27 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Gd 593/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ją oddalił. Po wniesieniu skargi kasacyjnej, przekazano ją do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 9 sierpnia 2023 r. PINB wszczął postępowanie egzekucyjne i równocześnie nałożył na I. P. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z 23 grudnia 2019 r. Na postanowienie w przedmiocie grzywny skarżąca złożyła zażalenie, a odrębnym pismem wniosła zarzuty w sprawie tytułu wykonawczego. Postanowieniem z 29 września 2023 r. PINB zawiesił postępowanie egzekucyjne do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z uzasadnienia wynika przy tym, że PINB zawiesił wszczęte postępowanie egzekucyjne oraz rozpatrzenie zarzutów. Postanowieniem z 1 lutego 2024 r. WINB stwierdził, że PINB nie dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie poprzez brak skierowania tej sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z 15 kwietnia 2024 r. PINB w trybie art. 77 § 2 k.p.a. uchylił własne postanowienie z 29 września 2023 r. o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postanowieniem z 7 czerwca 2024 r. WINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącą, w uzasadnieniu wskazując, że art. 77 § 2 k.p.a. nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w tym trybie. Tego rodzaju postanowienie może być zaskarżone jedynie w odwołaniu od decyzji. Bez wpływu na powyższe pozostaje błędne pouczenia w postanowieniu organu pierwszej instancji. W skardze na tak wydane postanowienie zarzucono: 1. naruszenie art. 77 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 i 144 k.p.a. polegające na ich zastosowaniu i uznaniu, że na postanowienie wydane w trybie art. 77 § 2 k.p.a. nie przysługuje zażalenie, w sytuacji gdy postanowienie o uchyleniu postanowienia o zawieszeniu, nie będące postanowieniem dowodowym, nie mogło zostać skutecznie wydane w tym trybie; 2. naruszenie art. 101 § 3 k.p.a. polegające na jego zastosowaniu i uznaniu, że postanowienie PINB z 15 kwietnia 2024 r. nie przysługuje zażalenie; 3. naruszenie art. 112 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nawet przy przyjęciu, że na postanowienie PINB zażalenie nie przysługuje na podstawie art. 101 § 3 k.p.a., to wobec błędnego pouczenia skarżącej o istnieniu takiego prawa, skarżąca miała prawo na podstawie art. 112 k.p.a. w zw. Z 126 k.p.a. do wniesienia zażalenia; 4. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy zostało wydane bez podstawy prawnej. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Przedmiotem skargi skarżąca uczyniła postanowienie WINB w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie PINB z 15 kwietnia 2024 r., uchylające postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego dotyczącego nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (dalej postanowienie PINB z 15 kwietnia 2024 r.). Jako podstawę wydania postanowienia PINB z 15 kwietnia 2024 r. wskazano art. 77 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Użyty w przepisie zwrot "postanowienie dotyczące" (właściwie należy powiedzieć o postanowieniu rozstrzygającym kwestię przeprowadzenia dowodu; z reguły mowa jest o postanowieniu dowodowym) wskazuje na konieczność jego szerokiego rozumienia. Wydaje się zatem, że poza postanowieniem "o przeprowadzeniu dowodu" lub "o odmowie przeprowadzenia dowodu" wskazana formuła może obejmować także rozstrzygnięcie kwestii pośrednio związanej z przeprowadzeniem dowodu. Kodeks nie określa bezpośrednio przesłanki rozstrzygnięcia kwestii przeprowadzenia dowodu. Analiza treści zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz stanowiących jej rozwinięcie przepisów działu II rozdziału 4 k.p.a. pozwala przyjąć, że rozstrzygnięcie dowodowe oparte jest na zasadniczej przesłance niezbędności dla wyjaśniania sprawy ("potrzeby", "przydatności", "znaczenia" dla sprawy – art. 78 § 1 i 2). Ma ona zatem wymiar niedookreślony. Element jej nieostrości zapewnia organowi administracji publicznej możliwość elastycznego kształtowania zakresu postępowania dowodowego, który nie jest zasadniczo możliwy do pełnego i bezwarunkowego wyznaczenia w części wstępnej postępowania (...). Ustalenie treści postanowienia dowodowego należy do tego organu administracji publicznej, który jest właściwy do przeprowadzenia dowodu. Jest nim zatem nie tylko organ właściwy do załatwienia sprawy, ale – w określonych warunkach – także m.in. organ udzielający pomocy prawnej (art. 77 § 3), organ przeprowadzający na zlecenie organu odwoławczego uzupełniające postępowanie wyjaśniające (art. 136), organ obowiązany do zajęcia stanowiska (art. 106 § 4). Co do zasady, wskazane postanowienie powinno obejmować co najmniej oznaczenie faktów podlegających stwierdzeniu (określenie poszczególnych tez dowodowych) oraz środków dowodowych dotyczących każdej z tez dowodowych. W odniesieniu do rozprawy administracyjnej, w związku z jej istotą oraz zasadą prostoty postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.), celowe wydaje się wydanie jednego postanowienia dowodowego określającego wszystkie środki dowodowe dopuszczone w tej formie postępowania wyjaśniającego, z zastrzeżeniem ścisłego rozgraniczenia faktów, dla których odnosi się dany środek dowodowy. Postanowienie dowodowe rozstrzyga także o terminie i miejscu przeprowadzenia czynności dowodowych. (za: Łaszczyca Grzegorz, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, LEX 2012). W tym miejscu wskazania wymaga, że PINB, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 77 § 2 k.p.a., w istocie wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Sądu, rację ma skarżąca argumentując, że wskazany przepis, ze względu na jego zakres i przedmiot, nie mógł stanowić podstawy prawnej dla wydania postanowienia uchylającego skutki zawieszenia postępowania. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu fakt, że organ nieprawidłowo zastosował wskazany przepis prawa. W okolicznościach sprawy, nie budzi wątpliwości Sądu również i to, że zawieszenie postępowania nastąpiło w sposób błędny, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – z powodu wadliwego przyjęcia, iż rozpoznanie skargi kasacyjnej stanowi zagadnienie wstępne dla możliwości prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku, objętego tą skargą. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują sposobu roztrzygnięcia sytuacji wadliwego zawieszenia postępowania. Wskazują natomiast w art. 97 § 2 k.p.a., że gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Ponadto, zgodnie z art. 100 k.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Z kolei, § 2 tego przepisu ustanawia dla organu kompetencję do załatwienia sprawy i rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie, jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego. Przepis § 2 stosuje się także wówczas, gdy strona mimo wezwania (§ 1) nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony. W tym ostatnim przypadku organ może uzależnić załatwienie sprawy od złożenia przez stronę stosownego zabezpieczenia. Powyższe prowadzi do konkluzji, że zawieszenie postępowania, jako wyjątek od obowiązku jego sprawnego i szybkiego zakończenia, jest stanem, który jedynie wyjątkowo może mieć miejsce w administracyjnym toku instancji i w szczególności – tylko wtedy, gdy znajduje uzasadnienie prawne. W ocenie Sądu zatem, art. 97 § 2 k.p.a., który stanowi, że gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu (...), może znaleźć szersze zastosowanie – także w przypadku, gdy przyczyny zawieszenia postępowania nigdy nie istniały, a mimo to postępowanie zawieszono. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszym stanie faktycznym. W konsekwencji, wydane rozstrzygnięcie, choć błędnie sformułowane i oparte o wadliwą podstawę prawną, należy odczytać stosowanie do treści obowiązujących przepisów prawa – jako wydane na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. – postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Takie postanowienie, zgodnie z art. 101 § 3 a contrario, nie podlega zaskarżeniu. Bez znaczenia jest tu okoliczność, że strona została wadliwie pouczona o możliwości zaskarżenia postanowienia, na które nie służy środek odwoławczy. Wadliwe pouczenie nie może bowiem tego środka odwoławczego wykreować. W konkluzji zatem, Sąd stwierdził, że w sprawie miały miejsce naruszenia ww. przepisów prawa procesowego, które jednak ostatecznie nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Postanowienie o podjęciu postępowania jest niezaskarżalne, a w konsekwencji – zasadnie organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Biorąc pod uwagę powyższe, na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), Sąd skargę oddalił. Na mocy art. 119 pkt 3 ww. ustawy Sąd orzekł w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, gdyż przedmiotem skargi było postanowienie.