II SA/Gd 80/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Wojewody z dnia 22 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Starosta decyzją z dnia 15 lipca 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce A z siedzibą w W. pozwolenia na budowę elektrowni węglowej o mocy 2 x 1000 MW na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] obręb R., gmina P. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w traktacie prowadzonego postępowania wpłynął wniosek skarżącego J. H. o dopuszczenie go do udziału w tym postępowaniu. Organ uznał jednakże, że skarżący nie ma interesu prawnego pozwalającego uznać go za stronę postępowania. Starosta wskazał, że w świetle treści raportu oddziaływania na środowisko i zawartych w nim obliczeń oraz analiz, inwestycja będzie spełniała wymagania dotyczące standardów jakości środowiska i standardów emisyjnych, a w szczególności wymóg by eksploatacja instalacji powodująca gromadzenie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powodowała przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego inwestor ma tytuł prawny. Odwołując się od powyższej decyzji, skarżący J. H. wskazał na oddziaływanie inwestycji na środowisko naturalne i związane z tym ograniczenia w sprzedaży płodów rolnych i trzody chlewnej, spadek wartości nieruchomości oraz wpływ inwestycji na zdrowie. Wojewoda decyzją z dnia 22 listopada 2011 r. umorzył postępowanie odwoławczego. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że oprócz inwestora i innych osób mogących wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością, na której realizowana ma zostać inwestycja, status strony postępowania mają także "osoby trzecie", o ile wymaga tego ochrona uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 Prawa budowlanego. Osoby takie mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestycyjne tylko wówczas i w takim zakresie, w jakim kolidują one z ich uzasadnionym interesem. Tylko wówczas mogą one wykazać w sprawie swój interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa. W przedmiotowej sprawie inwestycja nie będzie oddziaływać w sposób niezgodny z obowiązującym prawem poza teren, do którego tytuł prawny posiada inwestor, w związku z czym skarżący nie posiada interesu prawnego, opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego. Podniesione w odwołaniu bliżej nieokreślone obawy o zdrowie czy też obawa przed utratą wartości nieruchomości stanowić mogą jedynie o istnieniu interesu faktycznego. Stosownie do art. 127 § 1 Kpa odwołanie służy stronie postępowania. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. H. zarzucił naruszenie art. 28 i 33 Kpa oraz art. 5 ust. pkt 9 Prawa budowlanego, a także art. 140 i art. 144 k.c. oraz art. 20, 60, 64, 68 Konstytucji poprzez błędną wykładnię i błędne ich zastosowanie polegające na uznaniu, iż skarżącemu brak przymiotu strony w sytuacji, gdy sprawa dotyczy jego interesów. Skarżący wskazał, że będące jego własnością nieruchomości znajdują się 3 km od planowanej inwestycji, dlatego strefa oddziaływania inwestycji obejmuje jego nieruchomość czy to z racji zacienienia, czy to z racji zatrzymywania wiatrów, czy to wreszcie z powodu emisji płynów i osadów i innych zanieczyszczeń wywiewanych z terenu elektrowni, jak również dźwięków wydawanych przez taki obiekt. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podniósł, że skarżący nie posiada interesu prawnego w spornym postępowaniu. Wobec ostateczności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz wniosków oceny oddziaływania, brak jest podstaw do uwzględnienia argumentów dotyczących celowości lub doboru lokalizacji przedsięwzięcia. Uczestnik postępowania spółka A z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi. W ocenie uczestnika krąg stron postępowania został ustalony prawidłowo. Powołanie się przez skarżącego przepisy kodeksu cywilnego nie jest zaś wystarczające do wykazania interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy rozstrzygając niniejszą sprawę dokonał prawidłowych ustaleń, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołał i zastosował przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że stronami postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, którym to jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Unormowanie to stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 Kpa, określającego pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie natomiast z treścią art. 28 ust. 4 przepisu ust. 2 nie stosuje się postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Chodzi tu o przypadki, kiedy na etapie wydawania pozwolenia na budowę jest prowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko. W takiej sytuacji krąg stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę ustala się na zasadach ogólnych, a więc w oparciu o art. 28 Kpa. W niniejszym postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę została przeprowadzona ponowna ocena oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia. Oznacza to, że pozwolenie na budowę wymagało udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami wskazanej powyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r. i dlatego podstawą określenia stron postępowania był art. 28 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 28 Kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w literaturze przeważa zdecydowanie pogląd, że stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa będzie osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 lub przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej działający w granicach jego właściwości i kompetencji (por. poglądy oraz orzecznictwo przytoczone w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak/J. Borkowski, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004 r., wyd. 6, s. 332 – 333). Tylko tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracji uznana za stronę postępowania administracyjnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 Kpa, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie musi być to wyłącznie norma prawa administracyjnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wyprowadzić można także z norm innych gałęzi prawa. W szczególności zaś źródłem interesu prawnego może być prawo cywilne. Istotne jest jedynie, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., I OSK 2016/06, LEX nr 505371). W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę stroną będzie zatem podmiot, który wykaże, że jego prawa mogą zostać ograniczone w wyniku zrealizowania zamierzonej inwestycji. Z dokonanych przez organ ustaleń w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wynika, aby realizacja przedmiotowej elektrowni węglowej miała wpływ na prawa lub obowiązki skarżącego rozumiane w powyższy sposób. Także skarżący nie wskazał okoliczności świadczących o jego interesie prawnym w przedmiotowym postępowaniu. Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w odległości 3 km od planowanej inwestycji, co jednak nie wystarczy do uznania go za stronę postępowania w sprawie. Podnoszone bowiem przez skarżącego zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i skardze do Sądu okoliczności, takie jak utrata wartości nieruchomości, problemy ze sprzedażą płodów i rolnych trzody chlewnej, zacienienie, obawa o zdrowie wskazują jedynie na interes faktyczny a nie prawny skarżącego. Realizacja elektrowni nie pozbawi w sensie prawnym skarżącego możliwości uprawy ziemi ani sprzedaży uzyskanych w ten sposób plonów. Nie ograniczy go także w możliwości dysponowania nieruchomością w tym jej zbywania. Z tych też względów nie jest trafny podniesiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 140 i 140 k.c. Również podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące wpływu inwestycji na środowisko nie mogą doprowadzić do uznania go za stronę postępowania. Wskazać przy tym należy, że z akt administracyjnych, zwłaszcza z decyzji środowiskowej wynika, że wpływ ten ograniczać się będzie do terenu inwestycji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, iż wskazane przez skarżącego przepisy Konstytucji RP nie są źródłem jego indywidualnych i konkretnych praw realizowanych za pomocą aktów stosowania prawa administracyjnego i jako takie nie mogą być podstawą interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. Wyrażają one ogólne zasady dotyczące ochrony zdrowia, własności i swobody działalności gospodarczej, których treść konkretyzowana jest w poszczególnych ustawach. Nie jest także zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 5 ust. pkt 9 Prawa budowlanego. Stanowi on bowiem, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Wprawdzie w przepisie tym mowa o uzasadnionych interesach osób trzecich, jednakże nie jest wystarczające odwołanie się do tego pojęcia dla wykazania własnego interesu prawnego w sprawie. Zdaniem Sądu z uwagi na niewykazanie przez skarżącego interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu zasadnie organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. Brak przymiotu strony oznacza bowiem niemożność rozpoznania merytorycznego złożonego odwołania i dlatego rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w z art. 105 § 1 Kpa jest prawidłowe. Z tych też względów, nie dopatrując się naruszenia prawa, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną oddalił.