II SA/Gd 804/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Zalewska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. G. i I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21 maja 2024 r., nr SKO Gd/6600/23 w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Kolbudy z dnia 14 listopada 2023 r., nr GP.6831.57.2023.DA; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących M. G. i I. G. kwotę 814 (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. G. i I. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Kolbudy w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 28 lipca 2023 r. do Wójta Gminy Kolbudy wpłynął wniosek I. i M. G. o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie geodezyjnym J., gmina K. Wskazana we wniosku nieruchomość, dla której Sąd Rejonowy Gdańsk Północ w Gdańsku III Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w udziale 1/1 części prawa własności stanowi współwłasność M. i I.G. Tym samym wniosek pochodził od wszystkich osób uprawnionych do jego złożenia. Decyzją z dnia 14 listopada 2023 r. nr GP.6831.57.2023.DA Wójt Gminy Kolbudy odmówił zatwierdzenia projektu podziału przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu organ powołał stosowne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz orzecznictwo, z którego wynika, że ustawodawca przewidział też odrębny i szczególny tryb podziału nieruchomości służący realizacji określonych w art. 95 ustawy celów. Realizacja celów wskazanych w tym przepisie pozwala na dokonanie ewidencyjnego podziału nieruchomości niezależnie od prawnych kryteriów dopuszczalności zagospodarowania wydzielanych działek, określonych w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Katalog celów określonych w tym przepisie jest zbiorem zamkniętym, co wyklucza dokonywanie w jego ramach wydzielenia działek gruntu także na inne cele, a określone w nim przypadki należy interpretować ściśle. Stosownie do art. 95 pkt 7 u.g.n. niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Oznacza to, że przepis ten służy utworzeniu dla już istniejącego budynku takiej działki gruntu, której parametry odpowiadają wymogom, jakie muszą być spełnione, w przypadku gdy dany budynek miałby być dopiero wybudowany. Literalne rozumienie tego przepisu prowadziłoby też do wniosku, że w wyniku takiego podziału może powstać tylko jedna działka budowlana. Nie mniej jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że należy dopuścić możliwość wydzielania działek budowlanych zabudowanych więcej niż jednym budynkiem mieszkalnym. Treść przywołanego przepisu wyraźnie wskazuje, że wydzielana działka gruntu musi służyć do korzystania z budynku wyłącznie o funkcji mieszkalnej oraz że odnosi się do całości obiektu budowlanego, a nie jego części. Przepis art. 95 ust. 7 u.g.n. wyklucza więc możliwość przy dokonywaniu podziału nieruchomości dokonywanie również podziału istniejącego budynku i wydzielanie dla jego części odrębnych działek gruntu. Następnie Wójt wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zarówno z załączonej do wniosku mapy z projektem podziału, załączonych rzutów poszczególnych kondygnacji budynku z przedstawionym odcinkiem granicy wewnątrz budynku, jak również z danych znajdujących się w kartotece budynków prowadzonej przez Starostę Gdańskiego wynika, że dzielona nieruchomość zabudowana jest jednym budynkiem mieszkalnym o dwóch lokalach mieszkalnych. Przedstawiona koncepcja podziału przewiduje więc podział budynku mieszkalnego wolnostojącego oraz wydzielenie dla jego poszczególnych części (lokali) odrębnych działek. Dlatego należy stwierdzić, że zaproponowany podział nie realizuje celu, o który mowa w art. 95 ust. 7 u.g.n. Przeciwnie stanowi próbę obejścia ustaleń planu miejscowego, zgodnie z którym na nieruchomości można było realizować zabudowę o funkcji mieszkaniowej wyłącznie w zabudowie wolnostojącej. Dla nieruchomości obowiązuje bowiem plan miejscowy przyjęty uchwałą Rady Gminy Kolbudy nr XXIX/258/2005 z dnia 6 grudnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi Jankowo, na terenie gminy Kolbudy (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2006 r. nr 32 poz. 640). Z załącznika graficznego planu miejscowego wynika natomiast, że nieruchomość objęta wnioskiem o podział położona jest w granicach terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniowy jednorodzinną wolnostojącą z usługami, oznaczonego symbolem 26.MN,U (§ 5 tejże uchwały, karta terenu nr 6). Wójt stwierdził również, że w dniu 18 października 2023 r. strony zapoznały się z aktami sprawy. W wyznaczonym terminie strony pisemnie nie wniosły jednak żadnych dodatkowych żądań oraz nie złożyły dodatkowych dowodów do sprawy. Nie stwierdzono też istnienia przesłanek, które skutkowałyby obowiązkiem informowania o okolicznościach określonych w art. 79a Kodeksu postępowania administracyjnego. Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawców decyzją z dnia 21 maja 2024 r. o sygn. akt SKO Gd/6600/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta. W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał, że w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n. nie jest wydawane postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n. W przypadku dokonywania podziału niezależnie od ustaleń planu, badanie zgodności podziału z planem z oczywistych względów nie jest dokonywane. Instytucja podziału nieruchomości przewidziana w art. 95 u.g.n. została bowiem wprowadzona w celu umożliwienia dokonana podziału nieruchomości mimo niezgodności planowanego podziału z ustaleniami planistycznymi. Norma art. 95 u.g.n. wprowadza wyjątki od zasad podziału nieruchomości określonych w art. 92-94 u.g.n. Skoro tak, to normy zawarte w tym przepisie należy interpretować ściśle - jako wyjątki od reguły związania organu przy podziale nieruchomości ustaleniami planu miejscowego. Z dołączonej do akt sprawy dokumentacji wynika, że wnioskodawcy uzyskali pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na terenie działki nr [...] - dołączone do akt sprawy rzuty fragmentów poszczególnych kondygnacji budynku zaprojektowane w projekcie architektoniczno-budowlanym domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, z naniesioną poprawką przypuszczalnie przez geodetę uprawnionego inż. D. M. w temacie rzutów poprzez skreślenie "w zabudowie bliźniaczej" i wskazanie "wolnostojącego". Na terenie tym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi Jankowo, na terenie gminy Kolbudy, zatwierdzony uchwałą nr XXIX/258/2005 Rady Gminy Kolbudy z dnia 6 grudnia 2005 r. W strefie m.in. 26MN.U, obejmującej przedmiotową nieruchomość, teren przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą z usługami. W zakresie zasad podziału nieruchomości plan dopuszcza podział działek na zasadach minimalna powierzchnia działki budowlanej – 800 m2, szerokość frontu działki minimalnie 18m, kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego 90 stopni z tolerancją 30 stopni. Plan zagospodarowania przestrzennego wprowadził możliwość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stanowiąc, że budynki mogą być realizowane jako wolnostojące bądź w zabudowie bliźniaczej. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma interpretacja pojęcia "wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego". Wydzielenie działki budowlanej w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. musi być niezbędne do korzystania z budynku mieszkalnego. Niezbędność taka, w ocenie Kolegium, zachodzi wówczas, gdy do korzystania z budynku mieszkalnego wydzielenie działki budowlanej jest konieczne. Pojęcie działki budowlanej unormowane zostało w art. 4 pkt 3a u.g.n. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o działce budowlanej należy przez to rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono stanowisko, że "niezbędność" wydzielenia działki budowlanej dla korzystania z budynku mieszkalnego to coś więcej niż opłacalność, czy wygoda. Wydzielenie takiej działki musi być konieczne dla prawidłowego korzystania z posadowionego na niej budynku mieszkalnego, a nie jedynie korzystne. Zastosowanie trybu z art. 95 pkt 7 u.g.n. może mieć miejsce, o ile istnieje konieczność wydzielenia działki budowlanej dla posadowionego budynku mieszkalnego z nieruchomości, której dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiał właścicielowi czy właścicielom budynku mieszkalnego korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem mieszkalnym. W ocenie Kolegium przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu nie uniemożliwia wnioskodawcom korzystania z zabudowanej przez nich działki. W szczególności brak jest podstaw do stwierdzenia, by brak podziału uniemożliwiał wnioskodawcom jako właścicielom nieruchomości realizację uprawnień budowlanych – cel ten został bowiem zrealizowany, bowiem wnioskodawcy wznieśli na podstawie pozwolenia na budowę budynek jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej. Przedmiotowa działka jest zatem działką budowlaną przeznaczoną pod zabudowę jednorodzinną o powierzchni, która zapewnia konieczną obsługę dla posadowionego na niej budynku mieszkalnego. Kolegium zauważyło również, że w niniejszym postępowaniu nie oceniano, czy jest to budynek jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej czy budynek wolnostojący, gdyż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n. dokonywanie podziału jest niezależne od ustaleń planu. Natomiast odnosząc się do argumentacji odwołujących się, że chcieliby dokonać podziału przedmiotowej działki i przepisać dzielone działki na dzieci – niewątpliwie istotnej z punktu widzenia ich interesów – nie może stanowić argumentów uzasadniających podział nieruchomości. W skardze na powyższą decyzję wnioskodawcy, reprezentowani przez adwokata, zarzucili naruszenie: 1) przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie decyzji przez organ I i II instancji z rażącym naruszeniem prawa materialnego w postaci przepisów prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 1, 4 i 5 u.g.n. oraz przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 1 k.p.a., a) art. 95 pkt 7 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż M. G. i I. G. nie składali wniosku o zatwierdzenie projektu podziału przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n., b) art. 95 pkt 7 u.g.n. przez jego błędną wykładnie i uznanie, że zabudowanie działki budynkiem mieszkalnym o zabudowie bliźniaczej nie stanowi podstawy do wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego, c) art. 93 ust. 1, 4 i 5 u.g.n. przez jego niezastosowanie i nie wydanie postanowienia opiniującego zawnioskowany podział przedmiotowej nieruchomości w zakresie zgodności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść wydanej decyzji w postaci: a) art. 61 § 1 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji na wniosek skarżących, ale niezgodnie z ich żądaniem, b) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności: - niewyjaśnieniu, czy zawnioskowany podział przedmiotowej nieruchomości jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, - niewyjaśnieniu, czy zabudowanie działki budynkiem mieszkalnym o zabudowie bliźniaczej, stanowi podstawę do wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego, c) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, poprzez brak ustosunkowania się przez organ odwoławczy do stanowiska organu I instancji i nie rozpoznania zarzutów skarżących, w szczególności dotyczących: - uznania przez organ I instancji, że zaproponowany podział nie realizuje celu, o którym mowa w art. art. 95 pkt 7 u.g.n., gdyż przedstawiona przez skarżących koncepcja podziału nieruchomości przewiduje podział budynku mieszkalnego wolnostojącego oraz wydzielenia dla jego poszczególnych części (lokali) odrębnych działek, - wskazania przez skarżących, że decyzja organu I instancji narusza art. 93 u.g.n., d) naruszenia art. 7 i art 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania przez organ I i II instancji w zakresie wnioskowanym przez skarżących, e) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ I instancji dowodu z opinii biegłego ds. budownictwa na okoliczności wymagające wiadomości specjalnych celem ustalenia, czy zatwierdzenie projektu podziału przedmiotowej nieruchomości będzie zgodne z planem miejscowym przyjętym uchwałą Rady Gminy Kolbudy nr XXIX/258/2005 z dnia 6 grudnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi Jankowo, na terenie gminy Kolbudy, oraz czy zabudowanie przedmiotowej działki budynkiem mieszkalnym o zabudowie bliźniaczej stanowi podstawę do wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego, f) art. 7 w zw. z art 89 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia rozprawy, pomimo iż zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłego ds. budownictwa. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji, o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja Kolegium jest nieprawidłowa, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Doszło bowiem do naruszenia art. 93 ust. 1, 4 i 5 u.g.n. przez jego niezastosowanie. W szczególności przez brak wydania przez organ I instancji postanowienia opiniującego zawnioskowany podział nieruchomości w zakresie zgodności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Uniemożliwiło to ustalanie, czy wniosek o zatwierdzenie podziału nieruchomości jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Uznać należy więc, że zostały zrealizowane przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji organu I i II instancji. Wskazano bowiem, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżących za rażące naruszenie przepisów postępowania w sprawie należy uznać w szczególności wydanie decyzji bez uprzedniego wydania opinii w formie postanowienia o zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Obowiązek wydania ww. postanowienia dotyczy zarówno podziału dokonywanego na wniosek osoby, jak i podziału dokonywanego z urzędu. Tym samym organ I instancji bezpodstawnie zaniechał zastosowania art. 93 ust. 1, 4 i 5 u.g.n. Ponadto postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organ I instancji na wniosek skarżących, ale niezgodnie z ich żądaniem. Skarżący nie wnioskowali bowiem o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n. Zdaniem skarżących organ I i II instancji dokonał też błędnej wykładni art. 95 pkt 7 u.g.n., gdyż uznał, że zabudowanie działki budynkiem mieszkalnym o zabudowie bliźniaczej, nie stanowi podstawy do wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Natomiast już sam fakt, że na działce istnieją dwa odrębne lokale mieszkalne, które są zamieszkiwane przez odrębne sobie podmioty, prowadzące osobne gospodarstwa domowe, stanowi podstawę do uwzględnienia wniosku o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. Następnie wskazano, że skarżący przedstawili też inne powody za uwzględnieniem swojego wniosku. W ich piśmie z dnia 19 kwietnia 2023 r. skierowanym do Wójta Gminy Kolbudy wykazali, że linia podziału budynku znajdującego się na działce będącej przedmiotem wniosku, dzieli ten budynek na dwa odrębne lokale mieszkalne. Każda powstała w ten sposób część budynku ma dostęp do drogi publicznej. Obie części budynku mają zapewniony odrębny dostęp do mediów. Posiadają odrębne zawory od gazu i odrębne gazomierze. W każdej z części budynków znajduje się odrębny zawór dla doprowadzanej wody oraz wodomierz. Również energia elektryczna doprowadzana jest od skrzynki rozdzielczej osobno do każdej z dwóch części budynku. Z kolei w odwołaniu z dnia 27 listopada 2023 r. skarżący wskazali, że w nieruchomości mieszkają dwie inne od skarżących rodziny, odpowiednio przy ul. N.[...] oraz ul. N. [...], stanowiących adresy dwóch części budynku będącego przedmiotem wniosku skarżących. Skarżący podkreślili ponownie, że granice mających zostać wydzielonych działek przebiegają wzdłuż pionowej płaszczyzny przez ścianę oddzielenia przeciwpożarowego usytuowaną na całej wysokości budynku od fundamentu do przykrycia dachu. W związku z powyższym dla prawidłowego korzystania z obu lokali mieszkalnych oraz aby umożliwiać dokonanie prawnego podziału nieruchomości tak, aby wydzielone działki stały się odrębnymi nieruchomościami podlegającymi obrotowi prawnemu, niezbędny jest zawnioskowany podział ewidencyjny nieruchomości. W ocenie skarżących nastąpiły wszystkie przesłanki niezbędne dla zatwierdzenia projektu podziału przedmiotowej nieruchomości. Nieruchomość skarżących spełniała definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego wskazaną w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, która stanowi, że budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Jeżeli organ miał zastrzeżenia do konstrukcji budynku powinien wówczas powołać biegłego ds. budownictwa oraz przeprowadzić rozprawę. Biegły powinien również zostać powołany celem ustalenia, czy zabudowanie działki budynkiem mieszkalnym o zabudowie bliźniaczej nie stanowi podstawy do wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Natomiast z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21 maja 2024 r. o sygn. akt SKO Gd/6600/23, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Kolbudy z dnia 14 listopada 2023 r. nr GP.6831.57.2023.DA o odmowie zatwierdzenia projektu podziału należącej do skarżących nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie geodezyjnym J., gmina K. Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145), dalej jako u.g.n. Problematyka podziału nieruchomości została uregulowana w Rozdziale I "Podziały nieruchomości" Działu III "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości" ww. ustawy. Zgodnie z art. 93 ust. 1 zd. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 (ust. 3). Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 (ust. 4). Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust. 5). Stosownie do art. 95 u.g.n. niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu: 1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków; 2) wydzielenia działki budowlanej, jeżeli budynek został wzniesiony na tej działce przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze; 3) wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa; 4) realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw; 4a) realizacji przepisów dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów; 5) realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych; 6) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej; 6a) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej; 6b) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego albo decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie CPK w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym; 6c) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych; 6d) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie odbudowy Pałacu Saskiego, Pałacu Brühla oraz kamienic przy ulicy Królewskiej w Warszawie (Dz. U. z 2024 r. poz. 578); 6e) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy strzelnic realizowanych przez uczelnie na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o inwestycjach w zakresie budowy strzelnic realizowanych przez uczelnie; 7) wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego; 8) wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych. Jak wynika z art. 96 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Zatem postępowanie w sprawie uzyskania opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, mającej formę postanowienia, stanowi pierwszy etap procedury dokonywania podziału nieruchomości. Do podziału dojdzie bowiem dopiero po wydaniu decyzji zatwierdzającej taki – zaakceptowany wcześniej – podział, a decyzja taka będzie stanowiła podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości (art. 96 ust. 4 u.g.n.). Z powyżej przytoczonych przepisów wynika zatem, że istnieją dwa alternatywne tryby dokonywania podziału nieruchomości na mocy przepisów u.g.n. Na pierwszy z nich składają się dwa etapy: uzyskanie opinii wójta o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, o której mowa w art. 94 ust. 4 u.g.n., a następnie wydanie przez wójta decyzji zatwierdzającej podział (art. 96 ust. 1 u.g.n.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się bowiem, że ewidencyjny podział nieruchomości pełni rolę służebną wobec planu miejscowego i musi być zgodny zarówno z częścią graficzną, jak i z częścią tekstową planu. Opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie miejscowym organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, czyli każdej z działek, które miałyby powstać na skutek podziału. Plan miejscowy pełni tu rolę nadrzędną, więc to planowany podział nieruchomości musi spełnić wymogi tego planu, a nie odwrotnie. Natomiast w sytuacji, gdy brak jest planu miejscowego, wówczas – stosownie do art. 94 ust. 1 u.g.n. – jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei drugim, szczególnym trybem podziału nieruchomości jest tryb uregulowany w art. 95 u.g.n. Przy czym określenie celów podziału nieruchomości w art. 95 u.g.n. oznacza, iż podział ten może służyć tylko wskazanym celom, co wyklucza dokonywanie w jego ramach wydzielenia działek gruntu także na inne cele. Nie oznacza to jednak, że może być on dokonany tylko wtedy, gdy nie jest możliwy podział zgodnie z planem bądź decyzją o warunkach zabudowy. Zawarte w art. 95 u.g.n. sformułowanie "niezależnie od ustaleń planu miejscowego" należy bowiem rozumieć dwojako. Podziału nieruchomości można dokonać, pomimo braku planu miejscowego, a gdy istnieje, niezależnie od jego ustaleń, a także niezależnie od ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie dopiero wtedy, gdy nie ma możliwości dokonania podziału konkretnej nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, czy decyzją o warunkach zabudowy. Nie ma bowiem takiego zastrzeżenia w przepisach art. 92-100 u.g.n., a wszelkie ograniczenia podziału nieruchomości muszą wynikać z przepisów ustawy. (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2021 r., sygn. I OSK 2632/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku podziału nieruchomości dokonywanego dla celów określonych w art. 95 u.g.n. plan miejscowy nie stanowi wiążącej podstawy prawnej określenia kryteriów wydzielenia działki gruntu w ramach ewidencyjnego podziału nieruchomości. Co istotne, przewidziane w art. 95 u.g.n. wyjątki od zasady wyrażonej w art. 93 ust. 1 u.g.n. stosuje się niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a nie dopiero wtedy, gdy nie ma możliwości dokonania podziału konkretnej nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu miejscowego (zob. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 95). Powyższe rozważania mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż analiza akt administracyjnych i decyzji organów obu instancji wykazała, iż organy poprowadziły postępowanie na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n. (w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego), tj. w trybie szczególnym, stanowiącym wyjątek od ogólnych zasad podziału nieruchomości, w tym zasady zgodności z planem miejscowym. Tymczasem, co słusznie podnosi pełnomocnik skarżących, z akt nie wynika, aby skarżący – będący wnioskodawcami podziału – precyzyjnie wyrazili wolę, by dokonać podziału w takim szczególnym trybie. Pełna treść wniosku skarżących z dnia 27 lipca 2023 r. (złożonego w Urzędzie Gminy Kolbudy w dniu 28 lipca 2023 r.) to: "Wnosimy o podział nieruchomości położonej w J. przy ul. N. [...], [...] zapisanej w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej w przez Sąd Rejonowy Gdańsk-Północ w Gdańsku, III Wydział Ksiąg Wieczystych, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem działki ewidencyjnej [...], obręb [...]." W wymienionych pod podpisami obojga wnioskodawców załącznikach przekreślono pkt 3 o treści: "Wstępnym projekt podziału z postanowieniem opiniującym podział nieruchomości, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95." Zauważyć jednakże należy, że nawet biorąc pod uwagę treść ww. przekreślenia organ I instancji powinien był ustalić, czy brak postanowienia opiniującego jest brakiem formalnym wniosku, a jeśli nie, to czy oznacza to wolę stron by procedować w oparciu o art. 95 u.g.n. Ponadto niezrozumiałe jest, dlaczego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzono, że skoro do wniosku załączono mapę z projektem podziału z adnotacją, że podstawę podziału stanowi art. 95 pkt 7 u.g.n., to "Celem podziału było więc wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego" (linijka nr 5-6 uzasadnienia). Do wniosku załączono: osiem rysunków (nr 1 – rzut fundamentów – lewa połowa; nr 1a – rzut fundamentów – prawa połowa; nr 2 – rzut parteru – lewa połowa; nr 2a – rzut parteru prawa połowa; nr 4 – rzut piętra – lewa połowa; nr 4a – rzut piętra – prawa połowa; nr 7 – rzut dachu – lewa połowa; nr 7a – rzut dachu – prawa połowa); protokół z czynności przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi; mapa ewidencyjna w skali 1:500; uproszczony wypis z rejestru gruntów; oświadczenie wnioskodawców przedstawiające aktualny stan wpisów w księdze wieczystej założonej dla nieruchomości objętej wnioskiem. Następnie w aktach wpięto wyżej opisany wniosek skarżących, a po nim wyrys i wypis z obowiązującego planu miejscowego; zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym; notatkę służbową z wizyty wnioskodawców w urzędzie; informację z kartoteki budynków. Następnym dokumentem jest decyzja organu I instancji wraz załącznikiem w postaci ww. mapy z projektem podziału nieruchomości, na której faktycznie widnieje adnotacja: "Niniejszy projekt podziału opracowano na podstawie art. 95 pkt. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami". Ponownie więc należy podkreślić, że w aktach brak jest zgodności pomiędzy treścią wniosku skarżących a załączoną mapą (z podpisem geodety, a nie skarżących). Wobec powyższych wątpliwości organ I instancji winien był klarownie wyjaśnić zakres żądania skarżących i następnie wedle niego poprowadzić postępowanie. Podobny zarzut należy postawić Kolegium, które bezkrytycznie powieliło ustalenia organu I instancji nie dopatrując się w aktach organu I instancji niejasności. Opisany sposób działania organów obu instancji spowodował zaś naruszenie zarówno norm prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim bowiem naruszono ogólne zasady podziału, na czele z art. 93 u.g.n., który statuuje zasadę wymogu uzyskania opinii o zgodności projektowanego podziału z obowiązującym planem miejscowym, w wyniku czego może zostać dokonany taki podział. Tymczasem nieuprawnione nadanie postępowaniu kierunku ku trybowi z art. 95 pkt 7 u.g.n. spowodowało pominięcie etapu badania zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym, co – poza wyjątkami wymienionymi w art. 95 oraz poza sytuacją, gdy planu miejscowego nie ma – jest niedopuszczalne. Niezależnie od powyższego w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Nie jest sporne, że kontrolowane postępowanie toczyło się na wniosek skarżących, a nie zostało wszczęte przez organ z urzędu. Jak wynika zaś z art. 63 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako k.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej, i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Szczególnym elementem podania jest więc żądanie strony. Przyjmuje się, że o charakterze żądania decyduje sama strona, a nie organ. Określenie żądania jest obowiązkiem strony, która zwraca się do organu o podjęcie działania. Powinno ono spełniać wymóg jednoznacznego, wyraźnego i nie budzącego wątpliwości. Żądanie (jego treść) wiąże się bowiem z wyznaczeniem przedmiotu postępowania w ogóle albo rodzaju i charakteru dalszych czynności organu administracji publicznej. Określenie żądania i wszelkie związane z tym następstwa (np. sprecyzowanie żądania niejasnego) należą zawsze do wnoszącego podanie (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. I OSK 681/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, jak zauważył A. Wróbel, "gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Nie oznacza to jednak, że organ może pozostać bezczynny. Powinien bowiem udzielić wnoszącemu podanie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie, zwłaszcza wówczas gdy strona zwraca się z żądaniem załatwienia sprawy administracyjnej przez ten organ" (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 63). W konsekwencji poprowadzenie przez organy obu instancji kontrolowanego postępowania w kierunku nie nadanym temu postępowaniu przez wnioskodawców stanowi o poważnym naruszeniu zasad postępowania i skutkuje podjęciem rozstrzygnięć nieadekwatnych do żądania wnioskodawców. Biorąc pod uwagę powyższe polemika ze stanowiskiem organów odnośnie do niespełnienia przesłanek dokonania podziału na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n. jest bezcelowa. Odnosząc się do stanowiska skarżących dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez rażące naruszenie przepisów postępowania w kontrolowanej sprawie, w szczególności w zakresie wydania decyzji bez uprzedniego wydania opinii o zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, Sąd zauważa, że brak ww. opinii był konsekwencją (błędnego, o czym mowa powyżej) przyjęcia podstawy prawnej rozstrzygania przez organy obu instancji. Niewłaściwe zaś poprowadzenie postępowania, z uwagi na błędne przyjęcie zakresu żądania wnioskodawców, stanowiło w niniejszej sprawie naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na sposób rozstrzygania i ostateczny kształt decyzji. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym orzeczeniu sądu, w szczególności zaś prowadząc postępowanie upewnią się co do właściwego zakresu żądania skarżących i dopiero wobec jego treści będą rozstrzygać w odpowiednim dla wniosku trybie podziałowym z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Kolbudy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 1 pkt 1 lit. c) oraz § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964) sąd orzekł o kosztach postępowania zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących kwotę 814 złotych, na którą składa się wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżących.