I OSK 2632/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1792/19 w sprawie ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 6 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1792/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r., nr [...], orzekającą o odmowie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości objętej kw. nr [...], położonej w W. w Dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0,0510 ha z obrębu [...], przedstawionego na mapie z projektem podziału, wchodzącej w skład operatu technicznego wpisanego [...] lutego 2019 r. do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego o identyfikatorze [...]. Jak ustalono, na ww. obszarze nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w 2014 r. w stosunku do tej nieruchomości zapadła decyzja o warunkach zabudowy dotycząca budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Następnie Prezydent [...] wydał pozwolenie na budowę i budynki zostały dopuszczone do użytkowania, a podział zakłada wydzielenie dwóch działek budowlanych pod każdym z usytuowanych tam domów jednorodzinnych. Organ pierwszej instancji odmówił zatwierdzenia ww. projektu podziału wnioskowanego w trybie art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm. – dalej jako "u.g.n."), powołując się na niedostateczny dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 93 ust. 3 u.g.n. ze wskazaniem na niewypełnienie na pewnym odcinku drogi wewnętrznej wymogów 5 m ciągu pieszo-jednego, określonego w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065). Drugim powodem wydania decyzji odmownej, według organu pierwszej instancji, było niezasadne domaganie się zatwierdzenia projektu podziału na dwie działki budowlane wydzielone pod budynkami mieszkalnymi w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n., w sytuacji gdy w pierwszej kolejności projekt podziału powinien podlegać opinii co do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i przepisami odrębnymi. Jeśli chodzi o art. 95 pkt 7 u.g.n., zgodnie z którym podziału nieruchomości można dokonać niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy, w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego, Prezydent wskazał, że działka nr [...] zabudowana jest dwoma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej, oraz że dla tego terenu, wobec braku planu, została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz dwóch szamb szczelnych. Dalej, powołując się na orzecznictwo, Prezydent podał, że jeżeli dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość gruntowa podlegająca podziałowi, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to organ w pierwszej kolejności jest zobowiązany do ustalenia, czy możliwe jest dokonanie wnioskowanego podziału zgodnie z ustaleniami tego planu, stosownie do art. 93 u.g.n. i dopiero negatywny wynik tych ustaleń pozwoli na ocenę, czy wystąpiła jedna z przesłanek wskazanych w art. 95 pkt 1-8 u.g.n. Priorytetem, jak wskazał organ pierwszej i drugiej instancji, powinien być zawsze podział nieruchomości zgodny z ustaleniami obowiązującego na danym terenie planu, względnie – w przypadku braku planu miejscowego – z przepisami odrębnymi albo warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy (art. 94 ust. 1 u.g.n.). Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, SKO utrzymało ww. decyzję w mocy i podało, że nie jest możliwe dokonanie proponowanego podziału na podstawie art. 95 ust. 7 u.g.n., ponieważ jego celem nie jest w istocie wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego, ale dokonanie podziału nieruchomości polegającego na wydzieleniu dwóch działek ewidencyjnych wraz z budynkami posadowionymi na każdej z nich. Zdaniem SKO, podział ten może być dokonany na podstawie art. 94 u.g.n. w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, a zatem proponowany podział nieruchomości nie spełnia celu, o którym mowa w art. 95 ust. 7 u.g.n. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł R. C. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, stwierdził m.in., że zasady administracyjnego podziału nieruchomości określają przepisy zawarte w art. 92-100 u.g.n. Ustanawiają one dwa podstawowe warunki podziału. Po pierwsze, planowany podział musi być zgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w jego braku nie może być sprzeczny z przepisami odrębnymi albo z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 u.g.n.). Po drugie, każda nowa działka powstała w wyniku podziału powinna mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Chodzi o dostęp bezpośredni bądź dostęp pośredni poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu bądź wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną (art. 93 ust. 3 u.g.n.). Sąd stwierdził, że organy obu instancji przywołały w swoich uzasadnieniach wiele orzeczeń dotyczących pierwszeństwa przepisów planu miejscowego w stosunku do wyjątków określonych w art. 95 u.g.n., w sytuacji gdy na spornym terenie nie ma planu miejscowego. Następnie wskazały, że podział w trybie art. 95 pkt 7 nie jest dopuszczalny, gdyż projekt podziału w pierwszej kolejności powinien być zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. W ocenie sądu wojewódzkiego, w realiach niniejszej sprawy negatywna decyzja nie miała żadnego uzasadnienia. Po pierwsze, gdy chodzi o dostęp do drogi publicznej, to w stosunku do tej nieruchomości zapadła już decyzja o warunkach zabudowy, przesłanką wydania której zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2020 r., poz. 293) jest zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Po drugie, w stosunku do tej nieruchomości zapadła także decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana zresztą przez ten sam organ orzekający o warunkach zabudowy, jak i organ orzekający o podziale. Warunkiem wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę jest wykazanie dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Skoro zatem w obrocie występują dwie pozytywne decyzje, których warunkiem uzyskania był dostęp tej nieruchomości do drogi publicznej o określonych normatywnie parametrach, to orzekający o podziale organ, aby zanegować istnienie zagwarantowanego prawnie dostępu do drogi publicznej, powinien wykazać w sposób nie budzący wątpliwości, co się zmieniło od czasu ostateczności pozwolenia na budowę, że ww. nieruchomość (w jego ocenie) ten dostęp utraciła. Po trzecie, sąd wojewódzki podkreślił, że w sprawie chodzi o dostęp do drogi publicznej określony w art. 93 ust. 3 u.g.n., a nie dostęp do drogi publicznej określony w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy Prawo budowlane, które zresztą przewiduje dopuszczalność szeregu odstępstw od obowiązujących przepisów. Organ, jak wynika wprost z uzasadnienia, wskazał na istniejący dostęp spornej nieruchomości aż do trzech dróg publicznych, tj. ul. [...], ul. [...] i ul. [...], ale uznał, że ww. dostępy nie spełniają wymogów normatywnych, gdyż na całej długości działki nr [...] (na wysokości działki nr [...]) nie ma szerokości 5 m. Pomimo tego, że nieruchomość przez drogę wewnętrzną, której skarżący jest współwłaścicielem, ma dostęp do trzech różnych dróg publicznych, organ uznał, że nie spełnia to wymogu z art. 93 ust. 3 u.g.n. Organ nie wyjaśnił jednak, na jakiej podstawie prawnej pozostaje w takim przekonaniu, skoro ww. przepis u.g.n. ani przepisy rozporządzenia wykonawczego do u.g.n., tj. rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r., nr 268, poz. 2663) nie wprowadzają w tym zakresie ograniczeń. Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania nie stosuje się do podziałów nieruchomości już zabudowanych. Po czwarte, powołując się na orzecznictwo, organ przyjął, że bezzasadne byłoby wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do obsługi budynku mieszkalnego zgodnie z art. 95 pkt 7 u.g.n., a więc w trybie szczególnym, w sytuacji gdy możliwy jest podział tej działki zgodnie z wydanymi dla przedmiotowego obszaru warunkami zabudowy. Jednocześnie organ powołał się na znajdującą się w aktach opinię organu pierwszej instancji, z której wynika, że projektowany podział pozostaje w zgodności z decyzją o warunkach zabudowy wydaną w 2014 r., na podstawie której Prezydent wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. Pomimo to w sprawie zapadła decyzja negatywna, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji. W ocenie sądu wojewódzkiego jest to sprzeczne z zasadami logiki i stanowiskiem przyjętym przez organy w uzasadnieniach obu decyzji. Sąd wojewódzki przyjął, że organy wywodzą, że podział w pierwszej kolejności powinien być zgodny z warunkami zabudowy określonymi przez organ pierwszej instancji, a zatem, że nie można zastosować wyjątku z art. 95 pkt. 7 u.g.n., przy czym żaden z organów nie zanegował zgodności projektu podziału z ww. warunkami zabudowy, a organ pierwszej instancji wręcz wskazał w swoim uzasadnieniu, że: "Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] pismem znak: [...] z datą wpływu [...].03.2019 r. zaopiniował proponowany podział nieruchomości jako zgodny z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].08.2014 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 2 szamb szczelnych na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...]/ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w W.". Decyzje negatywne, jakie zapadły w kontrolowanej sprawie, pozostają w wewnętrznej sprzeczności z ich uzasadnieniami. W ocenie sądu, jeśli nawet przyjąć zasadność koncepcji organów, że w braku planu miejscowego podział z art. 95 u.g.n. powinien być zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, to oba organy zgodności tej w żadnej mierze nie zanegowały. Zdaniem sądu wojewódzkiego, pozbawione normatywnego uzasadnienia było też wezwanie skarżącego do wyjaśnienia "co obecnie uniemożliwia lub utrudnia korzystanie z budynku (części budynku) znajdującego się na przedmiotowej działce". Przepisy nie wprowadzają takich wymogów, a kryteria działki budowlanej w rozumieniu przepisów u.g.n. spełnia każda z dwóch projektowanych działek. Ponieważ projekt podziału zakładał wydzielenie dwóch działek budowlanych, każdej z nich zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, to wezwanie wnioskodawców do ww. pisemnych wyjaśnień, gdy do wniosku dołączyli decyzję o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę, nie miało uzasadnienia. Sąd wojewódzki przypomniał treść art. 4 pkt. 3a u.g.n. i dodał, że redakcja tego przepisu nie daje podstaw do twierdzenia, że działkę pod budynkiem mieszkalnym w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. można wydzielić wyłącznie wówczas, gdy bez dokonania podziału nie jest możliwe korzystanie z budynku mieszkalnego. Innymi słowy działka budowlana w rozumieniu tego przepisu to działka zabudowana budynkiem mieszkalnym z niezbędną infrastrukturą do racjonalnego z niego korzystania, a nie np. działka wydzielona po obrysie ścian budynku. Nie zaś, jak wywodzi organ, działka, z której budynku nie można korzystać. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono: 1. stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię: a. art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 65 ze zm.) przez uznanie przez sąd w kwestionowanym wyroku, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości polegający na wydzieleniu działki niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego w sytuacji, gdy projekt podziału obejmuje wyodrębnienie dwóch budynków mieszkalnych z jednoczesnym wydzieleniem działek ewidencyjnych dla tych budynków i tym samym, nie spełnia warunków podziału, określonych w art. 95 pkt 7 u.g.n., 2. stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a., polegające na uznaniu przez sąd w kwestionowanym wyroku, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r., nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lipca 2019 r. (nr KOC [...]) zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 8, 7 i 77 k.p.a. i wadliwość ta miała istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy wskazane powyżej decyzje tego rodzaju wady nie zawierają. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lipca 2019 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że art. 95 u.g.n. stanowi zamknięty katalog odstępstw od generalnej zasady podziału nieruchomości dokonywanych na podstawie art. 93 ust. 1 u.g.n., a powyższe założenie wymusza zastosowanie wykładni literalnej, mającej pierwszeństwo przed innymi rodzajami wykładni i takie rozumienie art. 95 ust. 7 winno być brane pod uwagę. Wynika to przede wszystkim z faktu, że dokonanie podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może nastąpić nawet wbrew ustaleniom planu (o ile został on uchwalony), lub postanowieniom zawartym w decyzji o warunkach zabudowy (w sytuacji braku planu). Tym samym, skoro warunki podziału dokonywanego na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n. mogą zawierać elementy sprzeczne z postanowieniami planu lub też ustaleniami, wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy (są od nich niezależne), to zachodzi konieczność ścisłego badania przesłanek dopuszczalności takiego podziału. Artykuł 95 pkt 7 u.g.n. nie może bowiem stanowić alternatywy do dokonania podziału nieruchomości, co do którego, z racji sprzeczności, względnie niezgodności z ustalaniami planu, lub postanowieniami decyzji o warunkami zabudowy, jest on wykluczony. Dokonując zatem literalnej wykładni art. 95 pkt 7 u.g.n., zdaniem Kolegium dokonanie podziału jest możliwe wyłącznie w celu "wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego". Istotnym jest zatem cel podziału, jak i okoliczność, by jego skutkiem było umożliwienie korzystania z budynku mieszkalnego. Tym samym, podział ten, przy literalnym odczytaniu art. 95 pkt 7 u.g.n., nie może obejmować takich sytuacji, w których w wyniku podziału nieruchomości następuje wyodrębnienie dwóch budynków mieszkalnych z jednoczesnym wydzieleniem działek ewidencyjnych dla tych budynków. W takim przypadku nie dochodzi do wypełnienia celu podziału, a tym samym i warunku niezbędności do korzystania z budynku, który także jest przedmiotem tego podziału. Skarżący kasacyjnie wskazał, że konsekwencją błędnej wykładni art. 95 pkt 7 u.g.n., dokonanej przez Sąd, jest niezasadność zarzutu poczynionego w kwestionowanym wyroku, w zakresie braku wyjaśnienia przez organ I i II instancji kwestii dostępu do drogi publicznej, w rozumieniu art. 93 ust. 3 u.g.n., dla działek, będących przedmiotem podziału. Wprawdzie w decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] maja 2019 r. zostały zawarte rozważania dotyczące dostępu do drogi publicznej nowopowstałych działek, jednakże nie miały one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, który w dalszej części uzasadnienia wskazał na brak możliwości zatwierdzenia podziału na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n. Kolegium, rozpoznając ponownie sprawę, w decyzji własnej stwierdziło, iż okoliczność ta pozostaje bez wpływu dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem z racji niespełnienia warunku dopuszczalności podziału nieruchomości, na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n., podział ten nie może zostać zatwierdzony. W piśmie z [...] września 2020 r. skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Wskazać należy, że art. 95 u.g.n., stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, zawiera unormowania stanowiące lex specialis w stosunku do zasad podziału nieruchomości, określonych w art. 92-94 u.g.n. (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1027/12, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Określenie celów podziału nieruchomości w art. 95 u.g.n. oznacza, iż podział ten może służyć tylko wskazanym celom, co wyklucza dokonywanie w jego ramach wydzielenia działek gruntu także na inne cele. Nie oznacza to jednak jak to wywodzi skarżący kasacyjnie, że może być on dokonany tylko wtedy gdy nie jest możliwy podział zgodnie z planem bądź decyzją o warunkach zabudowy. Zawarte w art. 95 u.g.n. sformułowanie "niezależnie od ustaleń planu miejscowego" należy bowiem rozumieć dwojako. Podziału nieruchomości można dokonać, pomimo braku planu miejscowego, a gdy istnieje, niezależnie od jego ustaleń, a także niezależnie od ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie dopiero wtedy, jak twierdzi skarżące Kolegium, gdy nie ma możliwości dokonania podziału konkretnej nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, czy decyzją o warunkach zabudowy. Nie ma bowiem takiego zastrzeżenia w przepisach art. 92-100 u.g.n., a wszelkie ograniczenia podziału nieruchomości muszą wynikać z przepisów ustawy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt IV CSK 177/14, LEX nr 1659249). W rozpoznawanej sprawie chodziło o przypadek określony w art. 95 pkt 7 u.g.n., a więc wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku, czyli działki budowlanej o takich parametrach, które będą zgodne z wymaganiami, jakie winne być spełnione, jeśliby budynek ten był obecnie budowany (zob. wyrok NSA z 16 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1027/12, CBOSA). Celem więc wydzielenia owej działki jest powstanie działki budowlanej (art. 4 ust. 3a u.g.n.), której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe bezkonfliktowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń na niej położonych (zob. E. Bończak – Kucharczyk, komentarz do art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX 2021, M. Wolanin "podziały i scalenia nieruchomości" Wyd. CH.Beck, Warszawa 2011, str. 187 i nast.). Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w wyniku podziału dokonywanego na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n. może powstać tylko jedna działka budowlana. Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, użycie liczby pojedynczej w ww. przepisie powinno być odczytywane jako dopuszczalność wydzielenia przynajmniej jednej działki gruntu dla osiągnięcia celu określonego w tym przepisie i drugiej dziatki gruntu, jako reszty areału dzielonej nieruchomości, która nie musi, ale może spełniać kryteria działki budowlanej. Zgodzić się trzeba z Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt i OSK 451/13, (CBOSA), stwierdził, że art. 95 pkt 7 u.g.n. obejmuje również sytuację, w której ma dojść do wydzielenia więcej niż jednej działki budowlanej, gdyż inne rozumienie tego przepisu byłoby nielogiczne i skutkowało koniecznością wydawania wielu odrębnych decyzji podziałowych w przypadku żądania obejmującego wydzielenie kilku działek z jednej nieruchomości. Odczytanie go jako przepisu zezwalającego na zastosowanie owego wyjątku tylko jednokrotnie w odniesieniu do jednej nieruchomości, nie ma uzasadnienia prawnego i byłoby sprzeczne z celem przepisu. Użyta forma wyrażenia "wydzielenie działki" jest tylko sformułowaniem językowym, którego niepodobna odczytywać literalnie. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 10 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 234/16, (CBOSA), uznał, że wykładnia art. 95 pkt 7 u.g.n. nie może prowadzić do wniosku, że w wyniku podziału może powstać tylko jedna działka budowlana, a jeśli powstaną dwie to wyklucza to możliwość zastosowania tej regulacji. Takie rozumienie tego przepisu niweczy bowiem cel i sens tej regulacji (zob. również, J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki i M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Wydanie 7, Wyd. CH. Beck Warszawa 2021, str. 446 i nast.). Powstanie przy tym tej ostatniej działki nie jest oczywiście celem podziału, określonego w art. 95 ust. 7 u.g.n., ale jest to po prostu jego konsekwencja (zob. NSA z 16 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1027/12, CBOSA). Wydzielenie działki budowlanej, na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n., jest możliwe, gdy dla korzystania z posadowionego na konkretnej działce budynku nie jest konieczne korzystanie z całego areału (całej powierzchni działki). Oznacza to, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, że jest możliwe, aby w wyniku podziału z dotychczasowej działki (w rozpoznawanej sprawie działki nr [...]) zostały wydzielone dwie działki, które będą działkami budowlanymi i będą niezbędne do korzystania z posadowionych na nich budynków. Organ wskazał, że dokonanie wnioskowanego podziału nie jest również możliwe gdyż w wyniku podziału nieruchomości następuje wyodrębnienie dwóch budynków mieszkalnych. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 95 pkt 7 u.g.n. wyklucza przy dokonywaniu podziału nieruchomości dokonywanie także podziału istniejącego budynku i wydzielania dla wydzielonych jego części odrębnych działek gruntu. Taka sytuacja nie występuje jednak w rozpoznawanej sprawie. Wskazać należy bowiem, że działka o numerze ewidencyjnym [...] jest zabudowana dwoma budynkami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej, co bezspornie wynika załączonej do akt decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie dojdzie zatem przy podziale do podziału budynku. Podkreślić też trzeba, że również w doktrynie wskazuje się, że nie można wykluczyć zastosowania ww. przepisu w sytuacji, w której istnieją już dwa budynki mieszkalne, jako odrębne obiekty budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego, dla których istnieje potrzeba wydzielenia działek gruntu do korzystania z tych budynków (zob. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami Komentarz, wydanie 7., C.H. Beck Warszawa 2021, str. 448) Z wyżej wskazanych względów niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 95 pkt 7 u.g.n. przez błędną jego wykładnię. W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. naruszyło art. 7 k.p.a. nakazujący organowi stać na straży praworządności, art. 8 k.p.a. zawierający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publiczne i art. 77 § 1 k.p.a. nakładający na organ administracji obowiązek nie tylko zebrania, ale też rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Co czyni zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. nieusprawiedliwionym. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.