II SA/Gd 809/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skargi A. na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę. Rada Miasta podjęła w dniu 30 czerwca 2005 r. uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ś. w mieście G. A. pismem z dnia 12 lipca 2005 r., które wpłynęło do organu w dniu 25 lipca 2005 r., wezwało Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa. W związku z brakiem odpowiedzi na powyższe wezwanie A. wniosło w dniu 31 sierpnia 2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenia. Strona skarżąca wskazała, iż uchwała z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ś. w mieście G. naruszyła przepisy art. 4 ust. 2 i 6 oraz art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) ponieważ może spowodować uszczerbek dla wartości zabytków znajdujących się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, nieuwzględnienie w zaskarżonej uchwale zadań dotyczących ochrony w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla zabytków tam się znajdujących, oraz pozbawienie ich ochrony i opieki. Strona skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie § 2 Zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. w sprawie uznania za pomnik historii G. – miasta w zasięgu obwarowań XVII wieku ( M.P. Nr 50, poz. 415) przez naruszenie wartości historycznych, przestrzennych, architektonicznych oraz wartości niematerialnych. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej odrzucenie. W uzasadnieniu Rada powołała się na treść przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, oraz na treść art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) podając, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i dla uzyskania mocy prawnej wymaga opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wskazała, iż zgodnie z przyjętym orzecznictwem, jeżeli warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to wezwanie do usunięcia naruszenia może być skierowane dopiero po ogłoszeniu tego aktu (postanowienie NSA z dnia 08 kwietnia 2002 r. sygn. akt IV SA 3598/01). Rada Miasta podała, iż zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2005 r. Nr 82 poz. 1644, w dniu 30 sierpnia 2005 r. Wskazała ponadto, iż zgodnie z § 9 uchwały, wchodzi ona w życie z upływem 30 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym, tj. 1 października 2005 r. W ocenie Rady, biorąc pod uwagę powyższe, wynika, iż strona skarżąca wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa przed ogłoszeniem przedmiotowej uchwały w Dzienniku Województwa przed jej wejściem w życie, tym samym doszło do naruszenia trybu określonego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga A. podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym wprowadza przesłankę dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwały ( zarządzenia ) podjęte przez organ gminy – prawo skargi służy po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Rozważając przesłankę bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa należy wskazać, że zgodnie z art. 101 ust. 3 powołanej ustawy "W sprawach wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym". Według art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego "Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki ( § 1 ). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ ( § 2 ). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania ( § 3 )". Rozważając termin dla oceny bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, należy przyjąć dotychczasową linię orzecznictwa, a mianowicie, że jest to termin dwóch miesięcy od dnia doręczenia radzie gminy wezwania. Takie stanowisko zostało przyjęte w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 1995 r. III AZP 9/95 ( OSNP 1995, nr 20, poz. 243 ) "Wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym ( DZ. U. Nr 16, poz. 95 ze zm. ) ograniczone jest terminem wskazanym w art. 199 § 1 kpa w związku z art. 216a § 1 kpa, liczonym od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, albo – w wypadku nieudzielania odpowiedzi na wezwanie – od dnia, w którym upłynął dwumiesięczny termin przewidziany w art. 35 § 3 kpa". Przyjęcie takiego maksymalnego terminu dwumiesięcznego dla udzielenia odpowiedzi na wezwanie uzasadnione jest procedurą pracy rady tym, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest rozpoznawane przez radę, a zatem obowiązują przepisy o rozpoznaniu na sesji rady, przepisy o zamieszczeniu sprawy w porządku obrad ( art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym ). Należy wskazać, iż wobec niezmienionego art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 35 § 3 kpa taka wykładnia w zakresie dwumiesięcznego terminu dla oceny bezskuteczności wezwania, jest nadal aktualna. Wykładni tej nie zmieniło wejście w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). W ocenie Sądu nieuprawniony jest pogląd, iż do obliczania terminu dla wniesienia skargi wnoszonej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 53 § 2 w/w ustawy stanowi "W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i § 4 ustawy, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa". Przepis ten, jak wynika z jego treści, ma zastosowanie tylko do sytuacji określonych w art. 52 § 3 i 4 tej ustawy. Zgodnie natomiast z art. 102 a ustawy o samorządzie gminnym w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale ( a zatem także w sprawach skarg na uchwały organów gminy ), nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro więc przepis art. 102 a ustawy o samorządzie gminnym wyłącza wyraźnie stosowanie przepisów art. 52 § 3 i 4 to wyłączone jest także stosowanie art. 53 § 2 odnoszącego się wyłącznie do sytuacji o jakich mowa w art. 52 § 3 i 4 tej ustawy. Reasumując należy wskazać, iż z powyższych przepisów wynika, że skarga wnoszona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi zostać poprzedzona bezskutecznym wezwaniem organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to jest bezskuteczne dopiero wówczas gdy organ odmówi usunięcia naruszenia albo – w przypadku braku odmowy usunięcia naruszenia – upłynie dwumiesięczny termin do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia. Od tego momentu zaczyna biec ogólny 30 – dniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego określony w art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przypadku więc braku odpowiedzi organu przed wniesieniem skargi do sądu musi upłynąć dwumiesięczny termin, gdyż tylko wówczas można przyjąć, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wyczerpuje warunek bezskuteczności. "Ustanowiona w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesłanka dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, powoduje konsekwencje prawne w postaci niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego w razie wniesienia skargi przed upływem ustawowego terminu do rozpatrzenia przez organ gminy wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zawarta w art. 101 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym regulacja szczególna, wyłącza stosowanie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie ustalenia terminu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa" ( vide: nie publ. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2005 r. OSK 1656/04 ). W niniejszej sprawie strona skarżąca wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa w dniu 25 lipca 2005 r. Rada nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie. Termin dla organu do udzielenia odpowiedzi na wezwanie wynosił dwa miesiące i zgodnie z przepisem art. 57 § 3 kpa upłynął z dniem 25 września 2005 r. Skarga na uchwałę Rady poprzedzona prawidłowym tj. bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia mogła być wniesiona dopiero po upływie powyższego terminu tj. najwcześniej w dniu 26 września 2005 r. W niniejszej sprawie skarga do sądu administracyjnego została wniesiona w dniu 31 sierpnia 2005 r. tj. przed tą datą i jako nie wyczerpująca warunku wskazanego w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym tj. warunku bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa musi podlegać odrzuceniu jako niedopuszczalna na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga skarżącej wniesiona przed dniem 26 września 2005 r. nie wyczerpywała warunku uprzedniego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skierowane przez skarżącą wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 25 lipca 2005 r. nie spełniało warunku jego "bezskuteczności", skoro do czasu wniesienia skargi nie upłynął termin przewidziany w "przepisach o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym". Skarga wniesiona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do sądu administracyjnego z pominięciem warunku uprzedniego "bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia" jest niedopuszczalna. Z powyższych względów Sąd na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargę.