II SA/Gd 814/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni A na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 18 sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazów z zakresu nadzoru weterynaryjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz skarżącej Spółdzielni A kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 24 czerwca 2010 r., nr [...], Powiatowy Lekarz Weterynarii, działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 3 ust. 2 pkt 5 lit. a oraz art. 19b-f ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2007 r., nr 121, poz. 842 ze zm.) oraz zał. II rozdz. I ust. 1 oraz ust. 2 lit. a, b, c oraz zał. II rozdz. I ust. 5, zał. II rozdz. II ust. 1 lit. a, b oraz zał. II rozdz. V ust. 1 lit. b oraz zał. II rozdz. IX ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.U.UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r, nr 139, poz. 1), zobowiązał Okręgową Spółdzielnię Mleczarską w S. G. do wykonania następujących czynności: 1) zapewnienia posadzkom w pomieszczeniach produkcyjnych: serów Grani, Setal, masłowni oraz normalizacji stanu gładkości i łatwo zmywalności, z zapewnieniem w tych pomieszczeniach odpowiedniego systemu odwadniania podłogowego, 2) zapewnienia ścianom w pomieszczeniach produkcyjnych: serów Grani, Setal, masłowni oraz pakowania mleka dobrego stanu łatwo zmywalności i gładkości, 3) zapewnienia odpowiedniego i wystarczającego systemu wentylacji naturalnej lub mechanicznej zapobiegającej tworzeniu się kondensacji pary wodnej oraz niepożądanej pleśni na powierzchniach, 4) zapewnienia, aby wszelkie przedmioty, instalacje i sprzęt pozostający w kontakcie z żywnością był tak skonstruowany i utrzymany w tak dobrym porządku, stanie i kondycji technicznej, aby zminimalizować jakiekolwiek ryzyko zanieczyszczenia żywności. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w okresie od dnia 13 stycznia 2010 r. do dnia 9 lutego 2010 r. w Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w S. G. przeprowadzono okresową kontrolę stanu sanitarno – technicznego zakładu produkcyjnego, którą udokumentowano protokołem kontroli SPIWETOO nr [...] z dnia 9 lutego 2010 r. Z protokołu wynika, iż w toku kontroli stwierdzono znaczne zawilgotnienie ścian i sufitów pomieszczeń, obecność skroplin oraz pleśni, stwierdzono braki w zabezpieczeniu przed dostępem owadów oraz szkodników. Woda z instalacji wodnych oraz popłuczyny po myciu odprowadzane są bezpośrednio na posadzkę, gdzie w ubytkach i zagłębieniach tworzą się zastoiny wody. Kontrolowana Spółdzielnia w dniu 8 kwietnia 2010 r. wniosła zastrzeżenia do protokołu kontrolnego nie zgadzając się z jego ustaleniami i wnioskami. Spółdzielnia odmówiła podpisania sporządzonego w sprawie protokołu kontroli. Organ uznając zastrzeżenia Spółdzielni za bezzasadne i pomimo braku podpisania protokołu kontroli uwzględnił całokształt zgromadzonego materiału dowodowego potwierdzający, odbiegający od wymaganego prawem, stan sanitarno – techniczny instalacji i pomieszczeń należących do Spółdzielni i konieczność jego naprawy. W odwołaniu od powyższej decyzji Okręgowa Spółdzielnia Mleczarska w S. G. zarzuciła naruszenie: 1) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 lit. a i b oraz art. 19 ust. 1a i ust. 1b pkt 4 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej wskutek przeprowadzenia kontroli na podstawie upoważnienia wystawionego bez podstawy prawnej, 2) art. 19a w zw. z art. 2 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez porównanie ustalonego stanu faktycznego ze stanem pożądanym określonym w ustawodawstwie budowlanym, a nie w prawodawstwie weterynaryjnym, 3) art. 19 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 19a i art. 2 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej przez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej organu – Powiatowego Lekarza Weterynarii, 4) art. 19c ust. 2 w zw. z art. 19c ust. 3 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej w zw. z art. 84 § 1 i art. 1 k.p.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego na podstawie dowodu z oględzin dokonanych bez udziału osób posiadających wiedzę specjalną, 5) art. 6, art.7 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 19a ust. 3 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez użycie fotografii jako środka dowodowego, 6) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. oraz zał. II rozdz. V ust. 1 lit. b rozporządzenia WE nr 852/2004 w sprawie higieny środków spożywczych poprzez przyjęcie, że wszelkie przedmioty, instalacje i sprzęt pozostające w kontakcie w żywnością nie są tak skonstruowane, z takich materiałów i utrzymane w tak dobrym porządku, aby mogły minimalizować jakiekolwiek ryzyko zanieczyszczenia. Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Lekarz Weterynarii w G. decyzją z dnia 18 sierpnia 2010 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wykonania obowiązku zawartego w pkt 4 decyzji, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 1, 2, 3. W uzasadnieniu wskazano, że w pkt 4 zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji ogólnie określił obowiązek, podczas gdy winien był precyzyjnie określić jakie maszyny i urządzenia, które pozostają w bezpośredniej strefie kontaktu z produkowaną żywnością powodują ryzyko jej zanieczyszczenia. Organ odwoławczy odparł pozostałe zarzuty odwołania. Wyjaśnił, że pracownicy inspekcji posiadali ważne upoważnienia pomimo tego, że nie zawierały one numeru legitymacji służbowej, ale pozostawały ważne łącznie ze wskazanym w upoważnieniu dowodem osobistym. Wbrew zarzutom odwołującego kontrolę obiektów i urządzeń przeprowadzono pod kątem sanitarno – weterynaryjnym, a nie budowlanym, zgodnie z właściwością rzeczową organu opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję wywiodła Okręgowa Spółdzielnia Mleczarska w S. G. zaskarżając ją w pkt 2 rozstrzygnięcia i zarzucając naruszenie: 1) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 lit. a i b oraz art. 19 ust. 1a i ust. 1b pkt 4 oraz art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w oparciu o upoważnienie wystawione bez podstawy prawnej, 2) art. 19a w zw. z art. 2 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej na podstawie ustaleń uzyskanych z porównania ustalonego stanu faktycznego ze stanem pożądanym określonym w ustawodawstwie budowlanym, a nie w prawodawstwie weterynaryjnym, 3) art. 19 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 19a i art. 2 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej organu, 4) art. 19c ust. 2 w zw. z art. 19c ust. 3 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej w zw. z art. 84 § 1 i art. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej na podstawie ustaleń stanu faktycznego poczynionych w toku oględzin dokonanych bez udziału osób posiadających wiedzę specjalną, 5) art. 6, art.7 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 19a ust. 3 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej na podstawie ustaleń stanu faktycznego utrwalonego na obrazie przyrządem przenoszącym obraz. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Lekarz Weterynarii w G. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja wydana przez Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie przepisem art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Powołany przepis zawiera zamknięty katalog sposobów rozstrzygnięć podejmowanych przez organy odwoławcze. O tym, iż jest to katalog zamknięty świadczy kategoryczne, enumeratywne wyliczenie zachowań organu drugiej instancji. Każde inne rozstrzygnięcie jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Przepis art. 138 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Przepis ten w omawianym zakresie nie budzi również wątpliwości interpretacyjnych. Rozstrzygnięcie podjęte przez organ II instancji, nieprzewidziane w katalogu zawartym w art. 138 k.p.a. będzie zawsze naruszało prawo. W wyroku z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1829/09, (LEX nr 60651) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "(...) przepisy art. 138 § 1 i 2 k.p.a. przewidują konkretne i wyłączne rodzaje decyzji, jakie może wydawać organ odwoławczy. Wśród tych decyzji nie ma decyzji, która orzekałaby tylko o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji". W przedmiotowej sprawie zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej punktu 4. W pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Treść sentencji zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy co prawda powołał w podstawie prawnej wydanej decyzji przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jednakże w pierwszym punkcie rozstrzygnięcia jedynie uchylił w części decyzję organu I instancji, a nie orzekł w uchylonym zakresie co do istoty sprawy. Tym samym podjął rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu z art. 138 k.p.a. Wskazać należy, iż z istoty administracyjnego toku instancji wynika powołanie organu odwoławczego nie tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale przede wszystkim do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a nadto organ odwoławczy winien rozpatrzyć zarzuty odwołania. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdzi potrzeby prowadzenia postępowania w znacznym zakresie, to uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie w całości lub w części jest zobowiązany do orzeczenia co do istoty sprawy w uchylonym zakresie. Przy tym podkreślić trzeba, że stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy, w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jedynie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, zaskarżoną decyzję można uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. W niniejszej sprawie organ odwoławczy poprzestał na zamieszczeniu w decyzji rozstrzygnięcia kasacyjnego, nie orzekając alternatywnie bądź o istocie sprawy, bądź też o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Nadto organ odwoławczy wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jedynie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, natomiast nie rozpatrzył przedmiotowej sprawy merytorycznie. Takich rozważań brak jest bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co świadczy o jej wadliwości, a także wadliwości samego uzasadnienia, jako że nie odpowiada ono wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. W tej zaś sytuacji szczegółowe ustosunkowywanie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze byłoby przedwczesne. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylić zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w G. na rzecz Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w S. G. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewódzki Lekarz Weterynarii w G. winien więc pamiętać o treści art. 138 k.p.a. i katalogu rozstrzygnięć wiążących dla organu odwoławczego, wymienionych w tym przepisie, a kierując się dyspozycją art. 136 k.p.a. zobligowany jest podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, co z kolei powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, jak wymaga tego art. 107 § 3 k.p.a.