II SA/Gd 818/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 września 2025 r., nr SKO Gd/3076/25 w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku w sprawie dodatku osłonowego oddala skargę. K. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 września 2025 r. nr SKO Gd/3076/25 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku w sprawie dodatku osłonowego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 9 czerwca 2025 roku Skarżący złożył wniosek o wypłatę dodatku osłonowego za rok 2024. Jednocześnie wniósł o przywrócenie terminu do jego wniesienia z uwagi na zakończenie odbywania kary pozbawienia wolności w dniu 5 czerwca 2025 roku. Prezydent Miasta Gdyni postanowieniem z dnia 16 czerwca 2025 r. odmówił przywrócenia terminu na złożenie wniosku o wypłatę dodatku osłonowego. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że termin na złożenie wniosku o wypłatę dodatku osłonowego za okres od 1 stycznia 2024 r. do 30 czerwca 2024 r. zawarty został w ustawie z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 953). Zgodnie z art. 2 ust. 9a tej ustawy wnioski o wypłatę dodatku osłonowego za okres od 1 stycznia 2024 r. do 30 czerwca 2024 r. złożone po dniu 30 kwietnia 2024 r. pozostawia się bez rozpoznania. Bezspornym jest, że wniosek o wypłatę dodatku osłonowego został złożony po terminie wskazanym w ustawie, tj. 30 kwietnia 2024 r. Przywrócenie terminu jest instytucją procesową uregulowaną w art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako: k.p.a. Zgodnie z art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Zawarty w ustawie o dodatku osłonowym termin na złożenie wniosku o wypłatę dodatku osłonowego jest terminem prawa materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu w oparciu o przepisy prawa procesowego, tj. Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast przepisy ustawy o dodatku osłonowym nie przewidują możliwości przywrócenia terminu na złożenie wniosku o wypłatę dodatku osłonowego. Ustawodawca wyraźnie w art. 2 ust. 9a ww. ustawy wskazał, iż wniosek o wypłatę dodatku osłonowego złożony po 30 kwietnia 2024 r. pozostawia się bez rozpoznania. Tym samym nie dopuścił możliwości przywrócenia terminu na jego złożenie. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z 12 września 2025 r. uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nie był uprawniony do wydania postanowienia na podstawie art. 58, art. 59 k.p.a. nawet odmawiającego przywrócenia terminu. Termin do złożenia wniosku o przyznanie dodatku osłonowego ma charakter terminu materialnego. Podania złożone po upływie 30 kwietnia 2024 roku pozostawia się bez rozpatrzenia. Postępowanie wszczęte wnioskiem strony skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku nie mogło być zatem zakończone rozstrzygnięciem co do istoty tego wniosku, bo takie rozstrzygnięcie nie jest dopuszczalne. Bez znaczenia są zatem podnoszone argumenty mające usprawiedliwiać winę strony w uchybieniu terminu. W niniejszej sprawie, organ I instancji winien wydać postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu na złożenie wniosku o wypłatę dodatku osłonowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie złożył K. T. W treści skargi wskazano, że istnieje możliwość przywrócenia terminu do złożenia wniosku o dodatek osłonowy, ale tylko w przypadku niezawinionego uchybienia terminu. W przypadku wszystkich dodatków istnieje prawo do ubiegania się o przywrócenie terminu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) dalej: "p.p.s.a." stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 12 września 2025 r., w którym uchylono postanowienie Prezydenta Miasta Gdyni z 16 czerwca 2025 r. odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku w sprawie dodatku osłonowego oraz umorzono postępowanie przed organem I instancji w całości. Jak wynika z akt sprawy w dniu 9 czerwca 2025 roku Skarżący złożył wniosek o wypłatę dodatku osłonowego za rok 2024 wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Zgodnie z art. 2 ust. 9a ustawy o dodatku osłonowym wnioski o wypłatę dodatku osłonowego za okres od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. złożone po dniu 30 kwietnia 2024 r. pozostawia się bez rozpoznania. Powyższe oznacza, że wniosek może zostać złożony do dnia 30 kwietnia 2024 r. Bezspornie w przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego został złożony po tym terminie. Organy obu instancji uznały zgodnie, że wskazany termin jest terminem prawa materialnego, z czym należy się zgodzić. Co do zasady w prawie występują dwa rodzaje terminów: materialne i procesowe. Terminem procesowym jest okres do dokonania czynności procesowej przez strony lub uczestników postępowania, a jego uchybienie powoduje nieskuteczność takiej czynności. Za termin materialny uważa się natomiast okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach materialnego stosunku administracyjnoprawnego. Różnica między nimi sprowadza się więc do odmiennych skutków ich uchybienia. W przeciwieństwie do terminu procesowego, przywrócenie terminu prawa materialnego jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin (por. uchwała NSA w Warszawie z 14 października 1996 r., OPK 19/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 56). Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, natomiast uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej, przez uzależnienie skutków czynności procesowej od zachowania terminu. Zaklasyfikowanie określonego terminu do terminu materialnego lub terminu procesowego powinno być oparte co do zasady na kryterium zamieszczenia normy prawnej, wyznaczającej termin, w ustawie materialnej lub w ustawie procesowej. Sądy zwracają jednak uwagę, że założenie to nie może być uznane za wyłącznie miarodajne i oceny wymaga przede wszystkim skutek prawny uchybienia terminu, gdyż ustawodawca z różnych względów nie przestrzega rozdziału regulacji materialnej i regulacji procesowej, zamieszczając w ustawach materialnych normy procesowe, a w ustawach procesowych normy materialne. W takich przypadkach zatem przesądzać winno to, czy uchybienie terminu wyłącza powstanie stosunku materialnoprawnego (termin materialnoprawny), czy ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności (termin procesowy), co tylko w następstwie może wpłynąć na sytuację materialnoprawną jednostki. Zważyć trzeba, że warunkiem uzyskania dodatku osłonowego jest złożenie wniosku w określonym terminie, a więc do dnia 30 kwietnia 2024 r. Z treści przepisu art. 2 ust. 9a ustawy wynika, że niespełnienie tego warunku, powoduje utratę prawa do dodatku osłonowego. Tym samym, w ocenie Sądu uchybienie ww. terminu wywołuje skutek materialnoprawny w postaci niemożności przyznania dodatku osłonowego. Przekroczenie spornego terminu nie powoduje natomiast żadnych konsekwencji w sferze uprawnień procesowych skarżącego. Trzeba też zauważyć, że złożenie wniosku inicjuje dopiero postępowanie w sprawie przyznania dodatku osłonowego, a zatem nie sposób mówić o jakichkolwiek uprawnieniach skarżącego przed spełnieniem wymogu złożenia wniosku w określonym terminie. Niedokonanie zatem czynności polegającej na złożeniu w terminie określonym ustawą wniosku spowodowało w niniejszej sprawie, że niemożliwa była realizacja materialnoprawnego uprawnienia do ubiegania się o przyznanie dodatku osłonowego. Tym samym nie ulega wątpliwości, że w sprawie mamy do czynienia z terminem materialnoprawnym (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2024 r., I OSK 2254/23, wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 marca 2024 r., II SAB/Łd 139/23, wyrok WSA w Łodzi z dnia z 26 czerwca 2024 r., II SAB/Łd 34/24, CBOSA). Skarżący wniósł o przywrócenie powyższego terminu. Instytucja prawna przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym została uregulowana w art. 58 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się jednolicie, że przywrócenie terminu na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. nie obejmuje terminów o charakterze materialnoprawnym. Sposób wyznaczania tych terminów podlega każdorazowo odrębnej regulacji w prawie materialnym. Skoro za niedopuszczalne należy uznać przywrócenie terminu na podstawie art. 58 § 1 k.p.a., to bezpodstawne i pozbawione racji jest snucie rozważań co do uprawdopodobnienia przez stronę przyczyn niedochowania terminu materialnoprawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2025 r., sygn. I OSK 850/22). W podsumowaniu rozważań należy zaznaczyć, że stosownie do unormowania art. 2 ust. 9a ustawy o dodatku osłonowym, wnioski o wypłatę dodatku osłonowego złożone po dniu 30 kwietnia 2024 r. pozostawia się bez rozpoznania. Ustawodawca przewidział zatem skutek niezachowania terminu materialnego, co dodatkowo wzmacnia przedstawioną powyżej argumentację. Organy obu instancji są zgodne co do tego, że termin z art. 2 ust. 9a ustawy o dodatku osłonowym, jest terminem prawa materialnego i jego przywrócenie jest niedopuszczalne. Stanowisko to jest prawidłowe. Organy różnią się natomiast co do tego, jaką formę powinno przyjąć rozstrzygnięcie. Organ pierwszej instancji orzekł na podstawie art. 58 k.p.a. odmawiając przywrócenia terminu. Taka forma rozstrzygnięcia jest akceptowana w niektórych wyrokach sądów administracyjnych (tak chociażby wyrok WSA w Gdańsku z 8 lutego 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 440/23, wyrok WSA w Warszawie z 7 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2680/19. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku z kolei uważa, że rozstrzygnięcie odmawiające przywrócenia tego terminu nie mogło być w ogóle wydane w odniesieniu do terminu prawa materialnego. Taki wniosek powinien być raczej rozpoznany w trybie art. 61a § 1 k.p.a. przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Tak przyjęto m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2020 r., sygn. I GSK 1766/19, czy z 15 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 2095/20). Kolegium zatem uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie w sprawie wniosku uznając, że wniosek ten nie zainicjował postępowania w sprawie przywrócenia terminu o charakterze materialnym. W ocenie Sądu niezależnie od tego, które z powyższych stanowisk podzielić, najistotniejsze w sprawie pozostaje to, że wniosek o przyznanie dodatku osłonowego złożony po upływie terminu z art. 2 pkt 9a ustawy o dodatku osłonowym pozostawia się bez rozpatrzenia, a wniosek o przywrócenie tego terminu będącego terminem materialnym, jest niedopuszczalny. Oznacza to, że skarżący nie ma możliwości "przywrócenia" tego terminu i jego wniosek o przyznanie dodatku osłonowego nie będzie podlegał merytorycznemu rozpatrzeniu. Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło jedną z dopuszczalnych koncepcji rozstrzygnięcia sprawy, które to rozstrzygnięcia nie ogranicza uprawnień procesowych strony, tym samym należy je zaakceptować. W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy ani przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).