I SA/Wa 2680/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: sędzia WSA Joanna Skiba sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania oddala skargę Postanowieniem z [...] października 2019 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej również jako Minister/organ), po rozpatrzeniu zażalenia B. K., na postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] odmawiającego przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. K. oraz A. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, we wsi [...] - majątek "[...] ", gmina [...], powiat [...], województwo [...], obecnie [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte z wniosku C. K., D. J. i Z. K., którzy wystąpili do Wojewody [...] o przyznanie rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. K. oraz A. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, we wsi [...] - majątek "[...] ", gmina [...], powiat [...] , województwo [...], obecnie [...]. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] lutego 2012 r., sygn. akt [...], spadek po zmarłym C. K,, na podstawie ustawy nabyli: B. K., T. K., po [...] części każdy z nich. Pismem z [...] stycznia 2016 r. B. K. wniosła o zawieszenie postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. K. oraz A. K. nieruchomości poza obecnymi granicami kraju. Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda [...] zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. K. oraz A. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, we wsi [...] - majątek "[...] ", gmina [...], powiat [...], województwo [...], obecnie [...] Pismem z [...] lipca 2019 r. B. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...]. Dodatkowo, w uzupełnieniu swojego stanowiska, pismem z [...] lipca 2019 r. B. K. wniosła, na podstawie art. 58 k.p.a., o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. K. oraz A. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, we wsi [...] - majątek "[...] ", gmina [...], powiat [...], województwo [...], obecnie [...]. B. K. złożyła jednocześnie wniosek o jego podjęcie. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. o umorzeniu postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. K. oraz A. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie, postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił B. K. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. K. oraz A. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, we wsi [...] - majątek "[...] ", gmina [...], powiat [...], województwo [...], obecnie [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewody [...] wniosła B. K.. Po rozpatrzeniu zażalenia, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymała w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Minister przywołał treść art. 58 § 1, art. 98 § 1 i art. 98 § 2 k.p.a. oraz podniósł, że zgodnie z tym ostatnim przepisem, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Organ wskazał, że moment początkowy biegu trzyletniego terminu, o którym mowa w powołanym przepisie wyznacza data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie data doręczenia tego postanowienia stronie, na poparcie czego przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 597/12. Organ stwierdził przy tym, że jak wynika z uzasadnienia postanowienia Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. zawieszającego przedmiotowe postępowanie strony zostały poinformowane o treści art. 98 § 2 k.p.a. W związku z czym organ uznał, że termin do podjęcia zawieszonego na wniosek strony postępowania minął [...] kwietnia 2019 r. Organ przyjął następnie za poglądami judykatury, że określenie przez ustawodawcę prawnego skutku niedotrzymania wskazanego terminu trzech lat na zawnioskowanie o podjęcie postępowania oznacza, że jest to termin materialny, którego upływ wywołuje właśnie taki skutek, który wskazał sam ustawodawca, dlatego termin ten nie może być przywrócony na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. Jego przywrócenie pozostawałoby bowiem w oczywistej sprzeczności z jednoznaczną treścią art. 98 § 2 k.p.a. i zniweczyłoby skutek, o którym postanowił sam ustawodawca, dlatego stanowiłoby rażące naruszenie powołanego art. 98 § 2 k.p.a. W związku z powyższym powoływane przez B. K. okoliczności, dotyczące przyczyn uchybienia terminu, zdaniem organu, pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości sposobu rozpatrzenia przez Wojewodę [...] wniosku o przywrócenie terminu. Organ uznał bowiem, że odmowa przywrócenia terminu na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania jest prawidłowa, ponieważ termin ten jest nieprzywracalny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2019 r. wniosła B. K. zarzucając mu mającą istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 98 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 58 § 1-3 k.p.a. i 105 § 1 k.p.a., a w konsekwencji błędne uznanie, iż termin na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania jest terminem prekluzyjnym i nie istnieje możliwość jego przywrócenia. W ocenie skarżącej błędne jest stanowisko organu, iż przytaczane przez nią okoliczności dotyczące przyczyn uchybienia terminu pozostają bez związku z niniejszą sprawą i nie powinny być brane pod uwagę. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przywrócenie jej terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. K. oraz A.K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej we wsi [...] - majątek "[...] ", w gminie [...], powiat [...], województw [...], obecnie [...] – w konsekwencji o dalsze prowadzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano natomiast, że organ nie wyjaśnił z jakich względów nie podzielił stanowiska skarżącej o zasadności przywrócenia terminu, w szczególności dlaczego zbagatelizowano przytaczane argumenty natury osobistej oraz prawnej. W ocenie skarżącej wskazują one niezbicie, iż upływ terminu nastąpił bez jej winy, w skutek wadliwego pouczenia organu oraz złego stanu zdrowia skarżącej. Skarżąca wskazała przy tym na zawinione działanie organu, które jej zdaniem, polegało na braku wyjaśnienia co konkretnie oznacza nie złożenie wniosku w zakreślonym, trzyletnim terminie z punktu widzenia możliwości dochodzenia praw w ramach niniejszego postępowania. Skarżąca wskazała przy tym na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Po 1168/12, w którym to orzeczeniu Sąd stwierdził, że termin na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania z art. 98 § 2 k.p.a. nie jest terminem materialnym w związku z czym mają do niego zastosowanie przepisy art. 58 i 59 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. W sprawie jest niesporne, że postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej majątku, zostało zawieszone postanowieniem Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Zawieszenie nastąpiło na wniosek skarżącej zgłoszony w piśmie z [...] stycznia 2016 r. Wobec braku wniosku skarżącej o podjęcie zawieszonego postępowania – co również jest okolicznością bezsporną – Wojewoda [...] uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Rozpatrując wniosek B. K. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. K. oraz A. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, Wojewoda [...] uznał, że termin ten nie może być przywrócony na podstawie art. 58 § 1 k.p.a., ponieważ termin ten jest nieprzywracalny. Następnie Minister utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie Wojewody [...] stwierdzając, że trzyletni termin na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania jest to termin materialny, którego upływ wywołuje właśnie ten skutek, że nie jest możliwe jego przywrócenie na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. Jego przywrócenie pozostawałoby bowiem w oczywistej sprzeczności z jednoznaczną treścią art. 98 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organów obu instancji jest prawidłowe. Zważyć bowiem należy, że stosownie do treści art. 58 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1), natomiast prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, jednocześnie z dopełnieniem czynności, dla której określony był termin (§ 2). Z akt sprawy wynika, że na wniosek skarżącej, postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda [...] zawiesił, na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Z uwagi na to, że [...] kwietnia 2016 r. był dniem wolnym od pracy, zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a., trzyletni termin określony w art. 98 § 2 k.p.a., upłynął [...] kwietnia 2019 r. Niewątpliwie, zdaniem Sądu, w powyższym terminie nie wpłynął do organu wniosek skarżącej o podjęcie zawieszonego postępowania. Ponadto podkreślić należy, że w postanowieniu z [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda [...] prawidłowo pouczył strony o treści art. 98 § 2 k.p.a., tj. o skutkach niezłożenia w terminie trzech lat wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Zdaniem Sądu, Wojewoda [...] dopełnił zatem obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak wymaga tego przepis art. 9 k.p.a. Organ nie był przy tym zobowiązany, w ocenie Sądu, do wzywania strony do podjęcia zawieszonego postępowania, czy informowania o zbliżającym się upływie trzyletniego terminu, gdyż termin ten wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a żaden przepis szczególny nie nakłada na organ obowiązku wzywania strony do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania przed upływem trzyletniego terminu zawieszenia. Wbrew stanowisku skarżącej, na powyższą ocenę sprawy nie mają również wpływu wskazywane przez skarżącą okoliczności natury osobistej czy zdrowotnej. Należy mieć także na uwadze treść art. 102 k.p.a., zgodnie z którym w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Zdaniem Sądu, czynność zawiadomienia o upływającym terminie do podjęcia postępowania do takich nie należy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o jego podjęcie, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 k.p.a.), należy, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć postępowanie w formie decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11, Lex nr 1082581; z 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, niepubl.; z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1139/14, CBOSA). Sąd w obecnym składzie w pełni akceptuje również stanowisko judykatury zgodnie z którym, termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, określony w art. 98 § 2 k.p.a., jest terminem prekluzyjnym, nieprzywracalnym (vide m.in.: wyrok NSA z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2027/17, wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2265/17, wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2166/15; wyrok NSA z 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2358/14; wyrok NSA z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/14, CBOSA; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 11, 2011, s. 382). Okoliczność, że powołany termin jest umieszczony w ustawie ze swojej istoty procesowej, jaką jest k.p.a., nie oznacza, że w przypadku przekroczenia tego terminu dopuszczalne jest zastosowanie przepisu art. 58 k.p.a. o przywróceniu terminu. Jak już wspomniano termin ten jest terminem prekluzyjnym (materialnym). W doktrynie i w orzecznictwie od dawna jest ukształtowany pogląd, że instytucja przywrócenia terminu nie ma zastosowania do wszystkich terminów określonych w k.p.a., bowiem część z nich ma charakter prekluzyjny (materialny). Jako inne przykłady terminów o charakterze materialnym w k.p.a. wskazuje się termin określony w art. 146 § 1 k.p.a. (Z. R. Kmiecik, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 265) czy termin wynikający z art. 156 § 2 k.p.a. (B. Adamiak, Glosa do wyroku WSA w Gliwicach z 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 434/09 OSP 2012/2, poz. 5). Uwzględniając zatem powyższe poglądy orzecznictwa sądowego, Sąd orzekający w niniejszej sprawie, nie może przychylić się do stanowiska skarżącej dotyczącego charakteru prawnego terminu na podjęcie zawieszonego postępowania, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a., w tym do wskazanego w uzasadnieniu skargi stanowiska WSA w Poznaniu wyrażonego w wyroku z 13 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Po 1168/12. Zdaniem Sądu, trzyletni termin na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, o który mowa w art. 98 § 2 k.p.a., jest terminem materialnym, dlatego też nie jest możliwe jego przywrócenie na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. Prawidłowo zatem, w ocenie Sądu, Wojewoda [...] odmówił B. K. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. K. oraz A. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo rozstrzygnął o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Wobec powyższego, za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 98 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 58 § 1-3 k.p.a. i 105 § 1 k.p.a. Na marginesie należy zauważyć tylko, że w niniejszej sprawie organy obu instancji nie mogły naruszyć art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na to, że przepis ten nie stanowił podstawy prawnej podjętych przez nie rozstrzygnięć. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.