I OSK 2166/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 121/15 w sprawie ze skargi J. L. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu I. oddala skargę kasacyjną II. odstępuje od zasądzenia od J. L. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 121/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. L. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dnia 31 grudnia 2008 r. do Wojewody [...] (dalej Wojewoda) wpłynął wniosek A. L. (dalej wnioskodawczyni) o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości W., powiat [...], województwo [...], na terenie obecnej [...]. Pismem z 30 listopada 2010 r. Wojewoda wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia złożonego wniosku w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania. W odpowiedzi z 20 maja 2011 r. A. L. wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na potrzebę zgromadzenia dodatkowej dokumentacji. Postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] zawiesił postępowanie, informując jednocześnie, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 kpa). Dnia 19 czerwca 2012 r. A. L. zmarła. Postanowieniem z [...] listopada 2012 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w Z. stwierdził, że spadek po zmarłej A. L. nabył jej syn J. L. Pismem z 12 sierpnia 2014 r. J. L. wniósł do Wojewody [...] o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania i o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem z [...] października 2014 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] października 2014 r.) Wojewoda [...] odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Na postanowienie z [...] października 2014 r. skarżący dnia 10 października 2014 r. zażalił się. Minister Skarbu Państwa (dalej Minister) postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] listopada 2014 r.) utrzymał w mocy postanowienie z [...] października 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że zgodnie z art. 98 § 1 kpa zawieszenie postępowania może nastąpić na wniosek strony. Dla zawieszenia postępowania konieczne jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: a) wniosek o zawieszenie postępowania złożyła strona, na której żądanie wszczęto postępowanie, b) żądaniu zawieszenia postępowania nie sprzeciwiają się inne strony, c) zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Z treści art. 98 § 1 kpa wynika, że jeżeli zachodzą powyższe przesłanki, organ jest obowiązany zawiesić postępowanie i nie jest uprawniony do oceny, czy żądanie zawieszenia postępowania jest zasadne. W przedmiotowej sprawie, podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego był art. 98 § 1 kpa. W związku z powyższym organ administracji publicznej podejmuje zawieszone w tym trybie postępowanie wyłącznie wówczas, gdy wystąpi o to strona. Wynika to jednoznacznie z art. 98 § 2 kpa. Jeżeli strona w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróci się o jego podjęcie, to żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Z uwagi na nie dotrzymanie ww trzyletniego terminu, który dla strony upłynął dnia "12 sierpnia" [winno być "[...] czerwca"] 2014 r., pismem z 12 sierpnia 2014 r. J. L. (dalej skarżący) wystąpił o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. W ocenie organu wniosek taki nie mógł być jednak uwzględniony z uwagi na fakt, że termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania określony w art. 98 § 2 kpa jest terminem prekluzyjnym (przedawniającym) – co oznacza, że czynność dokonana po jego upływie jest bezskuteczna, a termin taki nie może zostać przywrócony. Skargę na postanowienie [...] listopada 2014 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. L., wnosząc o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji. W uzasadnieniu Sąd I instancji, wskazał że zgodnie z art. 98 § 1 kpa, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (§ 2 art. 98 kpa). Co istotne, zwrot "w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania" użyty w art. 98 § 2 kpa odnosi się - jeżeli chodzi o rozpoczęcie biegu terminu 3 lat - do daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie do daty jego doręczenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17.10. 2012 r., I SA/Wa 597/12, Lex 1240225). Organ administracji publicznej podejmuje zawieszone na żądanie strony postępowanie, jeżeli zwróci się o to strona. Z art. 98 § 2 kpa wynika, że z żądaniem podjęcia zawieszonego postępowania może zwrócić się każda ze stron, a nie tylko ta, na której żądanie postępowanie zostało zawieszone. Przyjmuje się, że przypadku upływu terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 kpa organ winien stwierdzić, że żądanie wszczęcia postępowania uznaje się za wycofane, i wydać decyzję o umorzeniu sprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. Wojewoda zawiesił postępowanie. Z wnioskiem o pojęcie zawieszonego postępowania skarżący wystąpił dopiero pismem z 12 sierpnia 2014 r., wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania (organ nie wydał nie jeszcze decyzji o umorzeniu sprawy). Rozpoznając sprawę organy obu instancji odmówiły przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie, uzasadniając to tym, że termin określony w art. 98 § 2 kpa jest terminem prekluzyjnym i jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po upływie tego terminu staje się bezskuteczna. Termin prekluzyjny jest terminem nieprzywracalnym, co oznacza, że nie ma możliwość przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie przedmiotowego postępowania. Ze stanowiskiem takim skarżący się nie zgodził. Istota sporu, który wystąpił w analizowanej sprawie, sprowadza się do oceny charakteru terminu określonego w art. 98 § 2 kpa, gdyż od tego zależy, czy ulega on przywróceniu w trybie art. 58 § 1 kpa. By móc to ocenić przede wszystkim wskazać należy, że podstawowy podział terminów na gruncie prawa to podział na terminy materialne i terminy procesowe. Podstawowym kryterium tego podziału jest sfera prawna, w której realizują się skutki prawne, związane z tym terminem. Jeżeli termin (jego niezachowanie) ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy, przez to, że np. powoduje wygaśnięcie lub ograniczenie jego praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, to mamy do czynienia z terminem materialnym. Terminy procesowe są terminami dotyczącymi czynności procesowych, podejmowanych przez podmioty postępowania administracyjnego, w celu wywołania określonych skutków dla tego postępowania. Wśród terminów procesowych można wyróżnić m.in. terminy dla czynności procesowych stron i uczestników postępowania i terminy dla czynności organu prowadzącego postępowanie. Według innego jeszcze podziału, uwzględniającego źródło tych terminów, terminy procesowe to terminy ustawowe i terminy wyznaczone przez organ prowadzący postępowanie. Na gruncie procedury administracyjnej daje się zauważyć zasada, według której terminy kierowane do stron i uczestników postępowania mają charakter prekluzyjny w tym znaczeniu, że uchybienie terminowi powoduje bezskuteczność czynności procesowej strony lub uczestnika. Skutków takich nie wywołują natomiast terminy procesowe dla czynności organu. Służą zapewnieniu sprawności postępowania, stąd są określane jako terminy porządkowe lub instrukcyjne. Uchybienie tym terminom nie powoduje bezskuteczności czynności procesowej organu, co jednak nie oznacza, że nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Terminy porządkowe lub instrukcyjne należą zatem niewątpliwie do tej samej kategorii, tj. terminów procesowych. Nie ma wobec tego podstaw do przeciwstawiania terminów procesowych terminom porządkowym, ze względu na różne skutki niezachowania tych terminów. Biorąc pod uwagę te właśnie skutki można natomiast mówić o terminach procesowych zwykłych (porządkowych, instrukcyjnych, dylatoryjnych) i terminach procesowych zawitych: prekluzyjnych, peremptoryjnych i przedawniających (uchwała NSA z 29.10.2012 r., II GPS 3/12, ONSAiWSA 2013/1/2). Jak wynika z treści art. 98 § 2 kpa, niezłożenie w terminie trzech lat od zawieszenia postępowania wniosku o jego podjęcie, skutkuje uznaniem żądania wszczęcia tego postępowania za wycofane. Zdaniem Sądu I instancji, termin określony w ww przepisie ma charakter prekluzyjny, bowiem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie staje się bezskuteczna. Nie ma przy tym znaczenia, na co wskazuje skarżący, że organ nie wydał jeszcze decyzji o umorzeniu postępowania. Prekluzyjny charakter omawianego terminu oznacza, że nie jest możliwe jego przywrócenie i to niezależnie od przyczyn, które spowodowały, że strona terminu nie dochowała. Zgodnie z wolą ustawodawcy, przekroczenie ww 3-letniego terminu powoduje uznanie żądania wszczęcia postępowania za wycofane (wyrok WSA w Warszawie z 5.4.2013 r., I SA/Wa 56/13). Dlatego zarzut skarżącego dotyczący "złej" wykładni akt 98 kpa, jak również naruszenia art. 8 (zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa) w zw. z art. 58 kpa nie może być skuteczny. Skargę kasacyjną wywiódł J. L., reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. J. G., zaskarżając wyrok I SA/Wa 121/15 w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 1 § 2, art. 3 § 1, art. 145 § 1 lit. c ppsa w zw. z art. 98 § 2 w zw. z art. 58 kpa w zakresie [w] jakim Sąd przyjął, że termin określony w art. 98 § 2 kpa ma charakter prekluzyjny i nie podlega przywróceniu, co skutkowało oddaleniem skargi na odmowę przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania; 2. art. 7-8 kpa przez pominięcie słusznego interesu strony, rozstrzygnięcie spornych w doktrynie kwestii w zakresie charakteru prawnego terminu na niekorzyść obywatela, podważając jego zaufanie do organów władzy publicznej; 3. art. 97 § 1 pkt 1 kpa przez pominięcie okoliczności, że w przepisie tym ustawodawca przewidział jako samodzielną przesłankę do zawieszenia postępowania śmierć strony, nie upłynął zaś jeszcze trzyletni termin od tej daty. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty z uwzględnieniem kosztów postępowania za obie instancje. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o: oddalenie przedmiotowej skargi kasacyjnej w całości z uwagi na brak podstaw uzasadniających jej uwzględnienie, jak również z uwagi na zgodność zaskarżonego orzeczenia z przepisami obowiązującego prawa; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ppsa tj. na naruszeniu przepisów postępowania. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 1 § 2, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 98 § 2 w zw. z art. 58 kpa w zakresie jakim Sąd przyjął, że termin określony w art. 98 § 2 kpa ma charakter prekluzyjny i nie podlega przywróceniu. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, określony w art. 98 § 2 kpa, jest terminem prekluzyjnym, o czym świadczy ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwa (wyrok NSA z: 27.1.2016 r., I OSK 1041/14; 6.4.2016 r., I OSK 1692/14; 25.5.2016 r., I OSK 2004/14; 25.5.2016 r., I OSK 2024/14; 11.7.2016 r., I OSK 2358/14, cbosa; J. Jendrośka w: J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W. Pr. 1989, s. 193, akapit 2 do art. 98; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 459, nb 6; K. Wojciechowska w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 393, nb 12). Bez względu na okoliczności jest to termin o charakterze nieprzywracalnym a zatem do wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego na podstawie art. 98 § 1 kpa nie odnajdują zastosowania przesłanki zawarte w art. 58-60 kpa, dotyczące przywrócenia terminu procesowego. Termin, o którym mowa, jest wprawdzie zastrzeżony w ustawie procesowej, ale to samo w sobie nie przesądza o jego charakterze, gdyż niektóre zamieszczone w niej uregulowania mają charakter materialnoprawny. Za termin procesowy uważa się termin wyznaczony dla strony postępowania lub organu prowadzącego postępowanie (termin instrukcyjny) dla dokonania pewnej czynności procesowej. W rozważanym przypadku strona nie jest obligowana do dokonania jakiejkolwiek czynności procesowej w terminie określonym w art. 98 § 2, natomiast z jego upływem gaśnie jej uprawnienie do skutecznego złożenia wniosku o podjęcie postępowania, a organ je prowadzący, w związku z wygaśnięciem tego uprawnienia, ma obowiązek postępowanie umorzyć. Upływ tego terminu sprawia, że strona nie uzyska rozstrzygnięcia konkretyzującego jej prawa i obowiązki we wszczętym już postępowaniu, w którym pierwotnie zamierzała taki akt uzyskać. Tego rodzaju konsekwencje upływu terminu należy lokować nie tylko w sferze prawa procesowego, ale i materialnego, co ostatecznie winno zadecydować o zakwalifikowaniu terminu do kategorii materialnoprawnych, a zatem niepodlegających przywracaniu (M. Romańska, Komentarz do art. 98 kpa, LEX; wyrok NSA 25.5.2016 r., I OSK 2024/14). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd co do materialnoprawnego charakteru terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 kpa. W kontrolowanej sprawie za taką wykładnią przemawia także art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 2014 r., poz. 1090), zgodnie z którym potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Skoro ustawodawca przyjął, że żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane na skutek upływu trzyletniego terminu (art. 98 § 2 in fine kpa) od daty zawieszenia postępowania, w którym żadna ze stron nie zwróciła się o podjęcie postępowania, a wniosek A. L. o potwierdzenie prawa do rekompensaty wpłynął do Wojewody ostatniego dania terminu (31 grudnia 2008 r.), to nie istnieje możliwość ponownego złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decydujące jest to, jaki skutek wywołuje uchybienie zakreślonego przez ustawę terminu, czy uchybienie terminu wyłącza powstanie stosunku materialnoprawnego, czy ma wpływ na uzyskanie lub nie przez stronę rozstrzygnięcia we wszczętym już postępowaniu, czy uchybienie terminu ogranicza się do bezskuteczności procesowej czynności. W art. 98 § 2 kpa ustawodawca przewidział skutek uchybienia trzyletniemu terminowi w sposób rygorystyczny, skoro określił następstwo uchybienia tego terminu: "żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane". Trudno podzielić pogląd autora skargi kasacyjnej, że wskazany trzyletni termin jest przywracalny. Nie może tu być mowy o bezskuteczności czynności procesowej, która może być sanowana wnioskiem o przywrócenie terminu. Przeciwko wykładni leżącej u podstaw zaskarżonego wyroku nie przemawiał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13.2.2013 r., III SA/Po 1168/12, Lex 1287123 (dalej wyrok III SA/Po 1168/12). Wyrok ten zapadł w zasadniczo odmiennym stanie faktycznym i prawnym – postępowanie kontrolowane wyrokiem III SA/Po 1168/12 dotyczyło umorzenia zawieszonego postępowania odwoławczego dotyczącego odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. W sprawie kontrolowanej wyrokiem III SA/Po 1168/12, skarżący dopiero po wniesieniu odwołania od tej decyzji, złożył wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 98 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd podniósł, że choć organ odwoławczy wskazał art. 105 § 1 w zw. z art. 137 kpa w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, jednakże nie zawarł w uzasadnieniu, naruszając art. 107 § 1 i 3 kpa, żadnych rozważań dotyczących zbadania decyzji, będącej przedmiotem odwołania pod kątem spełnienia wymogów wskazanych w przepisie art. 137 kpa tj. czy nie narusza ona prawa lub interesu społecznego. Jest rzeczą oczywistą, że w sprawie kontrolowanej wyrokiem I SA/Wa 121/15, przedmiotem kontroli było postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, zatem art. 105 § 1 w zw. z art. 137 kpa nie znajdowały w kontrolowanej sprawie zastosowania. Wyrok III SA/Po 1168/12 uprawomocnił się bez skargi kasacyjnej i nie był przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazywane przez autora skargi kasacyjnej różnice poglądów doktryny nie miały jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy – różnice te dotyczą kwestii, czy po upływie trzyletniego okresu z art. 98 § 2 kpa organ winien wydać decyzję z art. 105 § 1 kpa, czy też nie musi takiej decyzji wydawać (B. Adamiak – op. cit. s. 459-460, nb 6). Zagadnienie to w ogóle nie było przedmiotem kontrolowanej sprawy. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania postępowanie zostało zawieszone na wniosek A. L. na podstawie art. 98 § 1 kpa, co nie jest w sprawie sporne. W terminie trzech lat od daty wydania tego postanowienia wniosek o jego podjęcie nie został złożony. Niesporne jest także i to, że w postanowieniu o zawieszeniu Wojewoda pouczył strony o skutkach niedochowania terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 kpa. W doktrynie podkreśla się, że podjęcie zawieszonego postępowania podlega pełnej dyspozycyjności strony, która złożyła wniosek o zawieszenie postępowania (B. Adamiak – op. cit. s. 459, nb 5; A. Wojciechowska – op. cit., s. 392-393, nb 9-10). Zarówno wniskodawczyni, jak i – po jej śmierci – skarżący, mieli pełną możliwość wnieść w terminie trzyletnim, licząc od daty wydania postanowienia z [...] czerwca 2011 r., o podjęcie postępowania w sprawie. W doktrynie wskazuje się, że z żądaniem podjęcia zawieszonego postępowania może zwrócić się każda ze stron, a nie tylko ta, na której żądanie postępowanie zostało zawieszone.... Przyjęcie, że upływ terminu przewidzianego w art. 98 § 2 wywołuje skutek z mocy prawa i nie wymaga podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania, jest zgodne z brzmieniem tego przepisu i nie zagraża interesom stron, które nie są niczym ograniczone w żądaniu podjęcia zawieszonego postępowania (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el, uw. 6 do art. 98). Zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 1 kpa nie jest usprawiedliwiony. Art. 97 § 1 pkt 1 kpa nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Jego treść brzmi: "organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105)". Postępowanie w omawianej sprawie zostało zawieszone, na skutek wniosku A. L. z 20 maja 2011 r., postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. Z treści art. 98 § 2 wynika, że jedynie strony uprawnione są do podjęcia zawieszonego postępowania, mając na to trzy lata od daty zawieszenia postępowania. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie miał legitymacji do podjęcia zawieszonego postępowania, którego celem byłoby ponowne zawieszenie różniące się jedynie podstawą prawną, zmienioną z art. 98 § 1 kpa na art. 97 § 1 pkt 1 kpa. To, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia nie upłynął trzyletni okres od daty śmierci wnioskodawczyni; ani to, że w chwili złożenia wniosku przez skarżącego o podjęcie postępowania w sprawie nie upłynął trzyletni okres od daty śmierci wnioskodawczyni, jak i to że wnioskodawczyni zmarła w trzyletnim okresie, o którym mowa w art. 98 § 2 kpa, nie miało wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku. Nie można podzielić zarzutu, że Sąd I instancji naruszył art. 7 i 8 kpa przez pominięcie słusznego interesu strony; rozstrzygnięcie spornych w doktrynie kwestii w zakresie charakteru prawnego terminów na niekorzyść obywatela, podważając jego zaufanie do organów władzy publicznej. Jakkolwiek obie zasady ogólne zobowiązują organy do przestrzegania prawa m. in. przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa) i zachowaniu zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa), to jednak nie oznacza to, że podstawą określenia charakteru prawnego terminu winien być interes prawny obywatela. Wątpliwości dotyczące oceny materiału dowodowego, o których mowa w wyroku NSA z 18.1.1988 r., II SA 964/87, nie dotyczą zagadnień wykładni prawa. W kontrolowanej sprawie w żaden sposób nie doszło do zachwiania równowagi aksjologicznej między instytucjami stanowiącymi podstawę zawieszenia postępowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ppsa należało oddalić skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (następcy prawnego Ministra Skarbu Państwa) zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (art. 207 § 2 ppsa).