I OSK 1041/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.F. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 900/13 w sprawie ze skargi E. F. i M. P. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia od Ministra Skarbu Państwa na rzecz E.F i M P. kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 900/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. P. i M.P. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania w sprawie, uchylił zaskarżone postanowienie. Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia 29 grudnia 2008 r. E. P. i M.P.wystąpili do Wojewody [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W.P. folwarku [...], gm. J., powiat B., woj. [...] wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania do czasu wydania prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po W. P.. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. zawiesił na wniosek strony przedmiotowe postępowanie. Strony zostały poinformowane o treści art. 98 § 2 k.p.a. Pismem z dnia 27 grudnia 2012 r. pełnomocnik E. P. oraz M.P. złożył wniosek o przywrócenie terminu określonego w art. 98 § 2 k.p.a. wraz z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Do ww. wniosku dołączone zostało zaświadczenie lekarskie z dnia 29 listopada 2012 r., z którego wynika, że pod koniec listopada 2012 r. pełnomocnik skarżących zachorował na zapalenie płuc. Pismem z dnia 2 stycznia 2013 r. pełnomocnik Stron złożył "pismo uzupełniające do wniosku o przywrócenie terminu wraz z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania z dnia [...] grudnia 2012 r." Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]Wojewoda [...] odmówił przywrócenia terminu do podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie z wniosku E.P.i M. P.. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., po rozpatrzeniu zażalenia E. P. oraz M.P., uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w całości i umorzył postępowanie w sprawie. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że mając na uwadze aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne należy uznać, że termin, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. biegnie od dnia wydania postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania a nie od dnia jego doręczenia stronie. W związku z powyższym organ uznał, że termin na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania minął dnia 30 listopada 2012 r. Zdaniem organu, nie ulega żadnej wątpliwości, że podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego był wniosek strony, czyli art. 98 § 1 k.p.a. W związku z powyższym organ administracji publicznej podejmuje zawieszone w tym trybie postępowanie wyłącznie wówczas, gdy wystąpi o to strona. Wynika to jednoznacznie z art. 98 § 2 k.p.a. Procedura ta wiąże się z konsekwencjami tego rodzaju, że o ile strona w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróci się o jego podjęcie, to żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W przedmiotowej sprawie najistotniejszą kwestią, w ocenie organu odwoławczego, było to czy organ I instancji mógł zastosować instytucję procesową przywrócenia terminu z Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do terminu określonego w art. 98 § 2 k.p.a. Wspierając się stanowiskiem doktryny Minister wskazał, że termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania określony w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym. Konsekwencją powyższego jest brak możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 58 § 1 k.p.a., który stanowił podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji. Wojewoda [...] bezpodstawnie więc dokonał merytorycznej oceny wniosku z dnia 27 grudnia 2012 r. na podstawie art. 58 k.p.a. Następnie Minister stwierdził, że skoro termin z art. 98 § 2 k.p.a. ma charakter prekluzyjny i nie podlega przywróceniu, to brak jest przedmiotu postępowania, którym jest ocena istnienia przesłanek przywrócenia terminu. Okoliczność ta oznacza zaś, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Z uwagi na brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu, za niezasadne uznano również zarzuty zawarte w zażaleniu z dnia 27 grudnia 2012 r. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. P.i M. P.. Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia Ministra Skarbu Państwa stanowił zatem przepis art. 105 § 1 k.p.a., w myśl którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sąd podkreślił, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, w świetle wskazanej definicji brak jest podstaw do zaakceptowania stanowiska Ministra Skarbu Państwa. Skoro bowiem bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania a przedmiotem postępowania jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa to tak rozumianej bezprzedmiotowości nie należy mylić z bezzasadnością żądania strony. Bezzasadność żądania oznacza brak przesłanek do uwzględnienia wniosku. Uznając, że żądanie strony jest bezzasadne organ musi to wykazać w swoim rozstrzygnięciu rozpoznającym sprawę co do jej istoty. Fakt, że wniosek strony jest merytorycznie niezasadny nie czyni go bezprzedmiotowym. Tym samym uznać należy, że podlegająca ocenie organów bezzasadność żądania strony, w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości, nie może prowadzić do umorzenia postępowania. W świetle art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie winno być umorzone, jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, czego organ II instancji nie wykazał. W odniesieniu do treści zarzutów skargi, Sąd wskazał, że podziela ocenę prawną dokonaną przez organ II instancji, iż termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania określony w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym. Konsekwencją powyższego jest zatem brak możliwości jego przywrócenia na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E.P. i M. P., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 8 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. oraz art. 58 § 1 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku zastosowania w sprawie i uznanie, że nie istnieje możliwość przywrócenia terminu na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego w sytuacji, w której skorzystanie z instytucji przywrócenia terminu na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania jest powszechnie dopuszczalne zarówno na gruncie przepisów procedury administracyjnej, jak i procedury sądowej w sprawach cywilnych oraz sądowo - administracyjnej; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt. 1 iit. c p.p.s.a. w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. - poprzez ustalenie, że określony w art. 98 § 2 k.p.a. termin 3 lat jest terminem nie podlegającym przywróceniu; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie, a tym samym odmowę przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego na wniosek skarżących; 3. naruszenie przepisu 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. i art. 58 § 1 k.p.a. - poprzez udzielenie Ministrowi Skarbu Państwa wewnętrznie sprzecznych wytycznych i nakazanie mu merytorycznego zbadania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że termin określony w art. 98 § 2 k.p.a., będący terminem prekluzyjnym, nie podlega przywróceniu, jak również poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 98 § 2 k.p.a. i udzielenie Ministrowi Skarbu Państwa wadliwych wytycznych co do dalszego postępowania, które skutkować muszą utrzymaniem w mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do podjęcia zawieszonego postępowania (art. 98 § 2 k.p.a.) w sytuacji, w której termin określony w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem podlegającym przywróceniu, a w okolicznościach niniejszej sprawy spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 58 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację na poparcie wskazanych w petitium zarzutów dotyczącą interpretacji art. 98 § 2 k.p.a. W piśmie z dnia 30 października 2015 r. Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta na obydwu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednakże zarówno zarzuty naruszenia wskazanych w niej norm prawa materialnego, jak też zarzuty uchybienia przepisom procedury dotyczą w istocie rozstrzygnięcia, czy termin określony w art.98 §2 k.p.a. jest terminem, który podlega przywróceniu na podstawie art.58 §1 k.p.a., czy też jest terminem nieprzywracalnym. Zgodnie z art.98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Stosownie zaś do § 2 wskazanego przepisu, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca przewiduje trzyletni termin na złożenie wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego na podstawie określonej w art.98 §1 k.p.a. Jeżeli strona w zakreślonym trzyletnim terminie wniosku nie złoży, to następuje skutek w postaci uznania żądania wszczęcia postępowania za wycofane. W orzecznictwie i literaturze dominuje pogląd, że oznacza to konieczność umorzenia postępowania ( tak: B.Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H.Beck. Warszawa 2008 r., str.462, a także ci sami autorzy w " Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. LexisNexis. Warszawa 2011 r., str.204; por. także M. Wierzbowski, A.Wiktorowska. Kodeks postępowania administracyjnego. Wyd. C.H. Beck Warszawa 2011 r., str.488 i 489, oraz wyroki NSA z dnia 14 lipca 2011r., sygn. I OSK 1180/11, z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2718/15, z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. I OSK 491/14, z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1785/13). Odnośnie zaś do określenia początku biegu terminu, o którym mowa w art.98 §2 k.p.a. ugruntowane jest stanowisko, że od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania należy liczyć bieg trzyletniego terminu do złożenia wniosku o jego podjęcie. Stanowisko to podziela Naczelny Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie. Przy rozstrzyganiu wątpliwości, jaki charakter ma trzyletni termin, o którym mowa w art.98§2 k.p.a. – procesowy, czy prawnomaterialny należy brać pod uwagę skutek upływu terminu. Jeśli skutek ten polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub niemożności jego realizacji, termin ma charakter prawnomaterialny, jeżeli natomiast zakreśla jedynie granice czasowe do dokonania czynności prawnej, to jest terminem prawa procesowego. Termin, o którym mowa w art.98 §2 k.p.a. jest wprawdzie zamieszczony w ustawie procesowej, lecz nie stanowi to o jego charakterze. Ustawodawca nie przestrzega rozdziału regulacji materialnej i regulacji procesowej zamieszczając także w regulacjach procesowych normy materialne i odwrotnie - w ustawach materialnych zamieszcza normy procesowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decydujące jest natomiast to, jaki skutek wywołuje uchybienie zakreślonego przez ustawę terminu, czy uchybienie terminu wyłącza powstanie stosunku materialnoprawnego, czy ma wpływ na uzyskanie lub nie przez stronę rozstrzygnięcia we wszczętym już postępowaniu, czy uchybienie terminu ogranicza się do bezskuteczności procesowej czynności. W art.98 §2 k.p.a. ustawodawca przewidział skutek uchybienia trzyletniemu terminowi w sposób rygorystyczny, skoro określił następstwo uchybienia tego terminu, jako: "żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane". Trudno zatem podzielić pogląd autora skargi kasacyjnej, że wskazany trzyletni termin jest przywracalny. Nie może tu być mowy o bezskuteczności czynności procesowej, która może być sanowana wnioskiem o przywrócenie terminu. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania postępowanie zostało zawieszone na wniosek pełnomocnika strony na podstawie art.98 §1 k.p.a., co nie jest w sprawie sporne. W terminie trzech lat od daty wydania tego postanowienia wniosek o jego podjęcie nie został złożony. Niesporne jest także i to, że w postanowieniu o zawieszeniu organ pierwszej instancji pouczył strony o skutkach niedochowania terminu, o którym mowa w art.98 §2 k.p.a. Zatem niezasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art.98 §2 i art.58 §1 k.p.a. Prawidłowo bowiem Sąd pierwszej instancji uznał, że termin określony w art.98§2 k.p.a. jest terminem, którego nie można przywrócić na podstawie art.58 §1 k.p.a. Na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.141 § 4 k.p.a. w zakresie dotyczącym wewnętrznie ze sobą sprzecznych wytycznych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co miało także wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji z jednej strony prawidłowo uznał, że termin określony w art.98 §2 k.p.a. jest nieprzywracany, zaś w wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że " jeżeli żądanie strony jest bezzasadne organ musi to wykazać w swoim rozstrzygnięciu rozpoznającym sprawę co do jej istoty. Fakt, że wniosek strony jest merytorycznie niezasadny nie czyni go bezprzedmiotowym. Tym samym uznać należy, że podlegająca ocenie organów bezzasadność żądania strony, w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości, nie może prowadzić do umorzenia postępowania." Sąd pierwszej instancji powinien wziąć jednak pod uwagę, że wobec przyjęcia, iż termin o, którym mowa w art.98 §1 k.p.a. jest nieprzywracany, to nie może nastąpić merytoryczna ocena wniosku o przywrócenie terminu, a zatem merytoryczna ocena jego zasadności lub bezzasadności, a zatem niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie co do istoty wniosku o przywrócenie terminu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 §1 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. Na podstawie art.207 §2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.