II SA/Gd 822/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2004 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 czerwca 2004 r., nr [...] i z dnia 12 listopada 2003 r., nr [...], 2. orzeka, że decyzję wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 listopada 2003 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tj. Dz. U. Nr 80, poz. 718 z dnia 27 marca 2003 r. ) nakazał K. S. przedstawienie w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji inwentaryzacji budowlanej samowolnie wykonanych robót polegających na remoncie schodów zewnętrznych ( 3 stopnie ) w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce w L. przy ul. [...] – wraz z oceną techniczną – wykonaną przez osobę uprawnioną. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, iż podczas oględzin samowolnie wykonanych schodów metalowych przez W. B. na nieruchomości przy ul. [...] – w/wym. zawiadomił organ o wykonaniu przez K. S. – współwłaściciela nieruchomości, na w/w działce schodów zewnętrznych – betonowych. Z wyjaśnień K. S. wynika, iż w 2001 roku wyremontował on bieg schodów z tarasu przez dolanie i obłożenie płytkami trzech stopni. W dniu 14.10.br. pracownicy organu dokonali oględzin przedmiotowych schodów. O wykonaniu robót remontowych K. S. nie zawiadomił właściwego organu tj. Starosty. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 oraz 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane o zamiarze wykonania remontu polegającego na wykonaniu stopni schodów zewnętrznych należało w terminie 30 dni przed rozpoczęciem planowanej inwestycji powiadomić właściwy organ architektoniczno – budowlany. Wobec powyższych okoliczności należało orzec jak w sentencji decyzji. Decyzja ta, wobec nie wniesienia odwołań, stała się ostateczna. Ten sam organ, zaskarżoną decyzją z dnia 7 czerwca 2004 r., powołując się na przepis art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakazał K. S. rozbiórkę samowolnie wykonanych trzech stopni biegu schodów zewnętrznych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w L. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w 2002 r. K. S. wykonał remont schodów zewnętrznych w budynku przy ul. [...] w L. poprzez dolanie i obłożenie płytkami trzech stopni. Roboty nie został zgłoszone w Starostwie Powiatowym w L. W związku z zaistniałą samowolą nakazano inwestorowi przedłożenie w terminie 30 dni inwentaryzacji budowlanej i oceny technicznej przedmiotowych robót. Ponieważ zobowiązany nie wykonał warunków nałożonych powyższą decyzją organ decyzją z dnia 06.01.br. nakazał mu doprowadzenie schodów do stanu poprzedniego. Wskutek rozpatrzenia odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił wskazaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji w związku z tym, że postępowanie zostało wszczęte przed wprowadzeniem ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 z 2003 r. ) i nie zostało zakończone decyzją ostateczną uznał, iż zastosowanie w sprawie mają przepisy dotychczasowe ( t. j. ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane – tj. Dz. U. Nr 106, poz. 1268 z 2000 r. ze zm. ), a konkretnie art. 51 ust. 2, który stanowi, że w razie niewykonania obowiązków o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Mając powyższe na uwadze i wobec stwierdzenia niewykonania obowiązku, należało orzec jak w sentencji decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji K. S. zarzucił rażące naruszenie przepisów art. 7, 8, 9 kpa. W jego ocenie nakaz rozebrania trzech ostatnich stopni schodów stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz uniemożliwia korzystanie z budynku zgodnie z jego przeznaczeniem. Żądanie przez organ sporządzenia i dostarczenia dokumentacji w postaci inwentaryzacji budowlanej oraz oceny stanu technicznego trzech stopni schodów narusza, w ocenie odwołującego, art. 12 kpa i stanowi nadużycie prawa. Ponadto w odwołaniu wskazano, iż organ błędnie zastosował art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego. Nakazanie rozbiórki części obiektu z jednoczesnym pozostawieniem dalszej części bez możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem nie znajduje, w ocenie odwołującego, żadnego uzasadnienia prawnego, społecznego, ani logicznego. Po rozpoznaniu środka zaskarżenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 września 2004 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 51 ust. 2 w związku z art. 51 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nie znajdując podstaw prawnych do jej zmiany bądź uchylenia. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i wskazał, iż organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował tryb z art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego przed jego nowelizacją, tj. przed 11 lipca 2003 r., bowiem inwestor nie wykonał nałożonego na niego obowiązku wykonania określonych w decyzji czynności celem zalegalizowania robót budowlanych wykonanych bez wymaganego zgłoszenia. Konsekwencją nie wykonania obowiązku było wydanie nakazu rozbiórki. Odnosząc się natomiast do argumentów zawartych w odwołaniu organ stwierdził, iż nie mają one wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Skargę na powyższą decyzję oraz na decyzję organu pierwszej instancji wniósł K. S., żądając ich uchylenia. W ocenie skarżącego, wykonane przez niego prace remontowe nie wymagały pozwolenia na budowę. Miały one charakter prac porządkowych i były wyrazem "troski skarżącego o utrzymanie obiektu w należytym stanie". Ponadto skarżący wskazał, iż rozstrzygnięcie organu nadzoru jest nieadekwatne do zaistniałych okoliczności, a organ w wydanej przez siebie decyzji przekroczył ramy wyznaczone przez przepisy art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji. Mając bowiem do wyboru trzy rozstrzygnięcia sprawy, wymienione w przepisie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, organ wybrał rozstrzygnięcie najbardziej surowe dla skarżącego i nieodwracalne. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są niezgodne z prawem, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Na wstępie należy wskazać, iż w świetle całokształtu okoliczności sprawy oraz wszystkich rozstrzygnięć wydanych w niej przez organy administracji obydwu instancji brak było podstaw prawnych do przyjęcia, iż skarżący nie wykonał obowiązków, które nałożone zostały na niego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 718 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 12 listopada 2003 r. stanowił, że organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, czyli bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Tymczasem decyzją z dnia 12 listopada 2003 r., której treść przytoczono na wstępie uzasadnienia, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na skarżącego nałożono wyłącznie obowiązek przedstawienia inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną, a nie obowiązek "wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem". W orzecznictwie i judykaturze przyjmuje się, że decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może zawierać jedynie nakazy wykonania określonych czynności, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Przepis ten nie może stanowić podstawy do nakazania właścicielowi (inwestorowi, zarządcy obiektu budowlanego) przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem ( por. wyrok NSA z dnia 28 września 2000 r., II SA/Lu 930/99, niepubl., wyrok WSA w Warszawie z 24 czerwca 2004 r., IV SA 74/03, Lex nr 148875). Ponadto, w ocenie Sądu, prawidłowa decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 powinna zawierać również pouczenie o skutkach jej nie wykonania przez inwestora. Obowiązek organu w tym zakresie wynika bowiem z art. 9 kpa. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji ustalając więc, iż okoliczności faktyczne niniejszej sprawy umożliwiają doprowadzenie przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem winien był nałożyć na skarżącego konkretne obowiązki, których wykonanie pozwoliłoby na osiągnięcie takiego stanu i wskazać na wynikające z przepisów skutki ich nie wykonania. Nałożenie obowiązków wykonania określonych czynności powinno być poprzedzone przeprowadzeniem przez organ postępowania dowodowego, w którym to postępowaniu właśnie należało zgromadzić materiał w postaci np. orzeczenia technicznego, z którego wynikałoby zalecenie, jakie czynności faktyczne inwestor obowiązany jest wykonać celem doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, a które organ powinien dopiero na niego nałożyć decyzją wydaną w trybie wskazanego przepisu. Zobowiązanie inwestora do przedłożenia określonych ekspertyz, ocen, inwentaryzacji robót budowlanych mogło być nałożone na niego jedynie na podstawie art. 81c Prawa budowlanego, a nie art. 51 ust. 1 pkt 2. Podkreślić należy, iż generalnie organy administracji nie mogą nakładać na strony postępowania obowiązku gromadzenia materiału dowodowego oraz określania obowiązków, których wykonanie ma wskazać dopiero organowi jakie czynności należy nałożyć na stronę w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zajęcie przeciwnego stanowiska, iż na podstawie omawianego przepisu można nakładać obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji prowadziłoby do sytuacji, że po jej przedstawieniu przez inwestora organ musiałby stwierdzić wykonanie wskazanych w decyzji obowiązków bez jakiegokolwiek ich związku z doprowadzeniem samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami. Należy wskazać, iż wobec treści decyzji z dnia 12 listopada 2003 r. przedłożenie przez skarżącego oceny technicznej wskazującej np. na nieprawidłowość i niezgodność z przepisami wykonanych stopni schodów nie uprawniałaby organu w dalszej kolejności do nałożenia na niego obowiązku wykonania koniecznych czynności niezbędnych do doprowadzenia schodów do stanu zgodnego z prawem, lecz faktycznie sama ta czynność (przedłożenie inwentaryzacji i oceny technicznej ) "legalizowałaby" samowolnie wykonane prace. Organ musiałby bowiem konsekwentnie stwierdzić "wykonanie nałożonego decyzją obowiązku doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem". Ta wadliwie dokonana przez organ interpretacja treści art. 51 ust. 1 pkt 2 spowodowała, iż w niniejszym postępowaniu faktycznie nie nałożono na skarżącego obowiązku "wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem". Skoro natomiast decyzja PINB z dnia 12 listopada 2003 r. nie nałożyła na skarżącego wymaganego prawem obowiązku, to wadliwe było rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki zawarte w zaskarżonych decyzjach. Powołany jako podstawa prawna zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. obligował organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu lub jego części w przypadku niewykonania przez inwestora nałożonych na niego konkretnych obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Skoro zatem takich obowiązków na skarżącego w rzeczy samej nie nałożono, nie można było stwierdzić ich niewykonania i nakazać rozbiórki części obiektu. Z tych też przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) uchylił zaskarżone decyzje oraz decyzję PINB z dnia 12 listopada 2003 r. Stosownie bowiem do art. 135 w/w ustawy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W związku z tym, w toku niniejszego postępowania poddano kontroli również ostateczną wadliwą decyzję PINB z dnia 12 listopada 2003 r., nakładającą na skarżącego obowiązek nie odpowiadający treści powołanej w niej podstawy prawnej ( por. wyrok NSA z dnia 23.11.2004 r., OSK 807/04, Lex nr 155875 oraz wyrok NSA z dnia 25.07.2005 r., OSK 1885/04, nie publ.). Na mocy art. 152 w/w ustawy Sąd określił, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na mocy art. 200 wskazanej ustawy.