II SA/Gd 830/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. J. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2024 r., nr WOP.7722.209.2023.MH w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego obiektu budowlanego oddala skargę. Z.J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego obiektu budowlanego, w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 15 grudnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Malborku nakazał współwłaścicielkom obiektu budowlanego Z. J. i B. D. w terminie do 30 stycznia 2012 r. usunąć nieprawidłowości mogące powodować zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, stwierdzone w zakresie stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] w M., to jest nadbudować komin, zawierający przewód wentylacyjny i spalinowy, do którego podłączony jest piec gazowy dwufunkcyjny zainstalowany w kuchni w parterze budynku nr [...]. Nadbudowę nakazano wykonać na wysokość minimum 0,3 m ponad kalenicę dachu sąsiedniego budynku nr [...], pod kierunkiem osoby posiadającej prawo do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania decyzją z 17 lutego 2012 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie nałożonego obowiązku, uchylił ją natomiast w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 30 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 27 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 209/12 oddalił skargę na decyzję WINB z 17 lutego 2012r. Wyrokiem z 25 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1780/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną przez Z. J. i B. D. skargę kasacyjną. Upomnieniem z 9 lipca 2013 r. PINB wystosował do współwłaścicielek obiektu budowlanego ponaglenie wykonania nałożonego obowiązku i wezwał strony do niezwłocznego wykonania nakazu pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 21 sierpnia 2013 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy dotyczący egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Postanowieniem z 20 września 2013 r. PINB oddalił zarzuty wniesione przez Z. J. i B. D. Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia postanowieniem z 2 lutego 2018 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W piśmie z 14 lutego 2018 r. PINB poinformował strony o kontroli przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego celem sprawdzenia wykonania nadbudowy spornego komina. Z protokołu kontroli sporządzonego w dniu 5 marca 2018 r. wynika, że komin nie został nadbudowany. Postanowieniem z 14 listopada 2019 r. PINB nałożył na zobowiązane Z. J. i B. D. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości po 5.000 zł na każdą ze zobowiązanych, jednocześnie wzywając zobowiązane do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 21 sierpnia 2013 r. Zobowiązane wniosły zażalenie, w którego treści zawarły zarzuty do tytułu wykonawczego zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Postanowieniem z 15 lutego 2021 r. PINB oddalił wniesione zarzuty. Postanowieniem z 3 marca 2021 r. WINB uchylił zaskarżone postanowienie z 14 listopada 2019 r. w zakresie dotyczącym terminu uiszczenia grzywny i wykonania obowiązku, wyznaczając nowy termin na wykonanie obowiązku do 31 sierpnia 2021 r. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Postanowieniem z 19 marca 2021 r. WINB, po rozpatrzeniu zażaleń zobowiązanych, utrzymał w mocy postanowienie z 15 lutego 2021 r. W dniu 9 marca 2022 r. dokonano kontroli wykonania nakazu wynikającego z ostatecznej decyzji z 15 grudnia 2011 r. w obecności Z. J. i ustalono, że przedmiotowy obowiązek nie został wykonany. W dniu 21 kwietnia 2022 r. zostały wystawione wobec zobowiązanych tytuły wykonawcze stosowane w egzekucji należności pieniężnych na kwotę 5.000 zł każdy. W dniu 21 czerwca 2023 r. ponownie dokonano sprawdzenia wykonania spornego obowiązku wynikającego z decyzji z 15 grudnia 2011 r., stwierdzając, że nie został on wykonany. W dniu 21 czerwca 2023 r. wystosowano zapytania ofertowe na wykonanie zastępcze przedmiotowych robót budowlanych, w odpowiedzi pozyskując oferty na kwoty odpowiednio 12 960 zł brutto, 13 500 zł brutto i 14 500 zł brutto. Postanowieniem z 25 października 2023 r. PINB postanowił, że obowiązek usunięcia nieprawidłowości mogących powodować zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, stwierdzonych w zakresie stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...], tj. obowiązek nadbudowy komina, zawierającego przewód wentylacyjny i spalinowy, do którego podłączony jest piec gazowy 2-funkcyjny zainstalowany w kuchni w parterze budynku nr [...] na wysokość minimum 0,3 m ponad kalenicę dachu sąsiedniego budynku nr [...], objęty tytułem wykonawczym z 21 sierpnia 2013 r., zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Jednocześnie wezwano zobowiązane do wpłacenia zaliczki w kwocie 8.000 zł. Z. J. wniosła zażalenie na tak wydane postanowienie, jednocześnie wnosząc zarzuty i wnosząc o wstrzymanie wykonania postanowienia oraz o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z 15 listopada 2023 r. PINB oddalił wniesione przez Z. J. zarzuty. Postanowieniem z 16 listopada 2023 r. PINB odmówił wstrzymania wykonania postanowienia PINB z 25 października 2023 r. Postanowieniem z 19 czerwca 2024 r. WINB utrzymał w mocy postanowienie z 15 listopada 2023 r. o oddaleniu zarzutów wniesionych przez Z. J. W uzasadnieniu WINB wskazał, że PINB rozpatrzył złożony zarzut, jako oparty na art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., tj. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. PINB przywołał art. 7 § 2 u.p.e.a., wskazując, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Organ pierwszej instancji uwzględnił, że w niniejszej sprawie przedmiotem egzekucji jest obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego, zatem organ miał do wyboru dwa środki: grzywnę w celu przymuszenia albo przewidziane w art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze, polegające na zleceniu innej osobie wykonania za zobowiązanego egzekwowanego obowiązku na jego koszt. Na gruncie niniejszej sprawy organ pierwszej instancji zastosował w pierwszej kolejności środek w postaci grzywny w celu przymuszenia, który to środek mimo ściągnięcia grzywny okazał się nieskuteczny, gdyż zobowiązana nie wykonała nałożonego obowiązku. Dopiero w dalszej kolejności PINB zastosował drugi i ostatni z możliwych środków egzekucyjnych. WINB uznał, że wykonanie zastępcze jest ostateczną restrykcją wynikającą z braku skuteczności odrębnego postępowania zażaleniowego. WINB uznał przy tym za bezprzedmiotowy wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z 20 czerwca 2024 r. WINB uchylił zaskarżone postanowienie z 25 października 2023 r. w zakresie dotyczącym terminu uiszczenia kwoty 8000 zł tytułem zaliczki do wykonania zastępczego obowiązku i wyznaczył nowy termin do 19 lipca 2024 r. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu WINB wskazał, że zobowiązane nie wykonały nałożonego na nie obowiązku usunięcia nieprawidłowości mogących powodować zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, także po doręczeniu im tytułu wykonawczego. W ocenie WINB organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy ustalił przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego w wysokości 13 000 zł, na podstawie otrzymanych ofert. Z. J. wniosła do sądu administracyjnego skargę na skierowane do niej ww. postanowienie WINB w przedmiocie zarzutów. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie przepisów, które miały wpływ na wynik postępowania oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności podnoszonych w pismach kierowanych do organu w przedmiocie wdrożonych egzekucji. Skarżąca wskazała, że organ egzekucyjny zignorował inne toczące się równolegle postępowania, zakwestionowała również prawidłowość nałożonego na nią obowiązku, dopatrując się w działaniach organów egzekucyjnych znamion złośliwości i szykan. W odpowiedzi na skargi WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 19 czerwca 2024 r., którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Malborku oddalające zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym wniesione przez Z. J. Na wstępie zauważyć należy, że celem egzekucyjnego postępowania administracyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków wymienionych w tytule wykonawczym. Postępowanie to toczy się według zasad określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2025 r., poz. 132, powoływanej dalej jako u.p.e.a.). Jedną z nich jest ograniczenie kompetencji organu egzekucyjnego do badania wyłącznie dopuszczalności egzekucji administracyjnej z wyłączeniem oceny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Nadmienić należy, że niniejsze postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w 2013 r. (tytuł wykonawczy został wystawiony 21 sierpnia 2013 r.) i skutkuje to jego prowadzeniem w oparciu o przepisy obowiązujące przed nowelizacją przepisów u.p.e.a., dokonaną w 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 2070). Środkiem prawnym zwalczania przez zobowiązanego niezgodności z prawem egzekucji administracyjnej są natomiast zarzuty, których podstawą mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 § 1 pkt 1 - 10 u.p.e.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie. Zgodnie z tym przepisem podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 Postępowanie egzekucyjne toczy się tylko w ramach zgłoszonych zarzutów i ich podstawową rolą jest weryfikacja czynności organów egzekucyjnych mającą służyć ochronie ich adresata. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Legalis/el. 2021 oraz powołane tam orzecznictwo). Przy czym zarzuty mogą być wnoszone tylko z przyczyn taksatywnie wymienionych w art. 33 u.p.e.a. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, w kontekście powołanych przez stronę skarżącą argumentów oraz w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że zasadnie oddalono zarzuty w stosunku do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Strona skarżąca w toku każdego z postępowań związanych z kierowanymi zarzutami (obecnie po raz trzeci) w toku egzekucji analizowanego obowiązku dotyczącego wykonania nadbudowy komina kwestionuje ostateczne rozstrzygnięcia i prawidłowość działania organów nadzoru budowlanego. Podnosi argumenty nie mające wpływu na ocenę legalności działania organów w toku postępowania egzekucyjnego. W niniejszym postępowaniu skarżąca zarzuciła, że organ obciążą ją kosztami prowadzonego postępowania i planuje zlecić wykonanie zastępcze obowiązku z pominięciem skarżącej. Podniosła także, że utrzymuje się tylko z emerytury i po uiszczeniu opłat nie pozostają jej wolne środki na bieżące utrzymanie. W tej sytuacji skarżąca nie jest w stanie ponosić zaliczek i kar pieniężnych nakładanych przez organ. Analiza stanowiska strony skarżącej zawarta w piśmie z 2 listopada 2023 r., w którym zgłoszono, będący przedmiotem kontroli sądowej zarzut oraz jej kolejne pisma w sprawie oraz zażalenie wskazują, że ich podstawą są przesłanki z art. 33 § 2 pkt 8 u.p.e.a.: tj. "zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego". Oceniając powyższe z punktu widzenia zasadności nie można uwzględnić stanowiska skarżącej. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko organu, uznające za niezasadny wniesiony zarzut. Podkreślić należy, że z dwóch środków egzekucyjnych, którymi dysponuje organ w egzekucji obowiązków niepieniężnych nałożonych na mocy ustawy Prawo budowlane, to jest: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego, bezpośrednio do wykonania obowiązku prowadzi jedynie wykonanie zastępcze. Nadto odnotowania wymaga, że w sprawie już znalazł zastosowanie środek egzekucyjny w postaci grzywny, a taka dolegliwość może zostać zastosowana jedynie raz. Nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia nie doprowadziło do wykonania obowiązku. W takiej sytuacji organ egzekucyjny nie miał możliwości sięgnięcia po inny środek mogący doprowadzić do wykonania ostatecznego obowiązku jak wykonanie zastępcze. Skarżąca od dwunastu lat nie wykonała nałożonego na nią obowiązku usunięcia nieprawidłowości mogących powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Tym samym od tak długiego czasu jej uchylanie się od wykonania nadbudowy komina stwarza zagrożenie dla innych osób. Nie sposób znaleźć usprawiedliwienie dla takiego postępowania. Z punktu widzenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji irrelewantna pozostaje sytuacja materialna i życiowa skarżącej. Sama skarżąca stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia innych osób nie wykonując egzekwowanego obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego w żadnym wypadku nie można uznać za zbyt uciążliwego dla zobowiązanej, skoro obowiązkiem organu egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania obowiązku, a zastosowany "łagodniejszy" środek, w postaci grzywny w celu przymuszenia, nie przyniósł oczekiwanych skutków. Aktualnie zastosowany środek pozostaje jedynym, który doprowadzi do realizacji obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. Sąd, analizując wniesioną skargę z urzędu, nie dopatrzył się również naruszenia przez organy administracji innych przepisów prawa. Postępowanie zostało przeprowadzone przez organ z poszanowaniem zasad ogólnych, a uzasadnienie rozstrzygnięcia spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. Organ egzekucyjny odniósł się do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, określonych w art. 33 u.p.e.a., nie znajdując podstaw do ich uwzględnienia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), skargę jako nieuzasadnioną oddalił. Na podstawie art. 119 pkt 3 ww. ustawy sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.