II SA/Gd 835/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2025 r., nr SKO Gd/2148/25 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Pan P. K. (Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO) z 18 sierpnia 2025 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy Puck decyzją z 31 marca 2025 r., po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego wraz z budową urządzeń budowlanych w ramach zabudowy zagrodowej na terenie fragmentu działek nr [...]-[...], obręb [...], gmina P. Zdaniem organu planowana inwestycja nie spełnia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w obszarze analizowanym nie ma zabudowy uzasadniającej powstanie zabudowy wnioskowanej. Co prawda zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, jeśli powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, jednak sytuacja taka nie ma miejsca w sprawie. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego dla gminy P. w 2023 r. wynosiła 9,0555 ha, a na dzień rozpatrywania wniosku w roku 2025, wynosiła natomiast 8,8818 ha. Inwestor w piśmie z 28 września 2023 r. oświadczył, że jest właścicielem lub dzierżawi grunty o powierzchni 14,1508 ha, jednak organ w aktach sprawy nie znalazł żadnych aktualnych dokumentów poświadczających taki stan rzeczy uznając, że zaświadczenia datowane na koniec roku 2021 nie są dla organu wiążące, a pozostałe dokumenty datowane na rok 2020 dotyczą działalności prowadzonej w województwie d. W konsekwencji Wójt uznał, że inwestor w granicy gminy P. jest właścicielem działek objętych postępowaniem, które mają powierzchnię 2,72 ha. Wójt doszedł do wniosku, że inwestycja nie spełnia również przesłanki zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy stwierdzając, że teren inwestycyjny znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego, obszaru Natura 2000 [...] oraz obszaru Natura 2000 [...]. W uchwale Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. nr 142/VII/11 w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2011, nr 66, poz. 1457 ze zm.), w § 3 wskazano na zakazy w granicach parku, a w pkt 8 ustanowiono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Oznacza to zdaniem organu, że planowana inwestycja nie ma prawa powstać na terenie objętym wnioskiem. Wskazano też, że zdaniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku jako organu uzgadniającego projekt decyzji, w odniesieniu do zgodności projektu decyzji z zakazami obowiązującymi w [...] Parku Krajobrazowym, naruszony w wyniku realizacji inwestycji zostałby również zakaz zmiany stosunków wodnych. Ponadto zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym, w znacznej części znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od morza o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi raz na 100 lat (1%). SKO rozpoznając odwołanie Skarżącego, decyzją z 18 sierpnia 2025 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Puck z 31 marca 2025 r. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wyjaśnił między innymi, że zgodnie z załącznikiem graficznym dołączonym do decyzji, teren inwestycji w całości znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz w zdecydowanej większości w strefie 200 m od krawędzi brzegów klifowych, w której obowiązuje – zgodnie z uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r., nr 142/VII/11, w sprawie [...] Parku Krajobrazowego - zakaz zabudowy. Przy tym nie znajduje uzasadnienia zastosowanie odstępstw od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych, o których mowa w § 4 ust. 2 uchwały. W ocenie SKO, nawet gdyby przyjąć odmienne stanowisko niż organ pierwszej instancji i zakwalifikować planowaną inwestycję jako zabudowę zagrodową oraz odstąpić od oceny inwestycji pod kątem zgodności z przewidzianym w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wymogiem "dobrego sąsiedztwa", to i tak nie spowodowałoby to wydania decyzji pozytywnej na rzecz inwestora z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję SKO z 18 sierpnia 2025 r. zarzucił naruszenie: art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że powierzchnia gospodarstwa rolnego musi znajdować się wyłącznie w granicach jednej gminy, podczas gdy ustawa nie zawiera takiego ograniczenia; art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 3 u.p.z.p. poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy, mimo że decyzja ma charakter związany, a wniosek spełnia ustawowe przesłanki; § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego poprzez pominięcie, że działki nr [...]-[...] obręb [...], leżą poza pasem 200 m od krawędzi brzegów klifowych, wyznaczonym linią łączącą północno-zachodnie narożniki działek nr [...] i [...]. Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały, w tej strefie - w granicach zwartej zabudowy S. - dopuszczalne jest lokalizowanie nowych obiektów budowlanych. Organ zastosował zakaz z § 3 pkt 8 ignorując wyjątek przewidziany w § 4 ust. 2 pkt 2; art. 32 Konstytucji RP poprzez wybiórcze stosowanie uchwały Sejmiku i różnicowanie sytuacji inwestorów publicznych i prywatnych, mimo że przepisy uchwały nie czynią takiego rozróżnienia; art. 7, 7a, 8, 9 i 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności pominięcie wypisów z ewidencji gruntów, umów dzierżawy, decyzji ARiMR i zaświadczeń KRUS potwierdzających status rolnika; art. 107 § 3 k.p.a. przez wydanie decyzji bez należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Skarżący zarzucił także pominięcie utrwalonej linii orzeczniczej, w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2017 r., II OSK 1668/15, w którym, jak wskazał Skarżący, podkreślono, że przy ocenie inwestycji w ramach zabudowy zagrodowej organy muszą uwzględniać funkcjonalny związek obiektów z gospodarstwem rolnym, a nie ograniczać się do formalnych i zawężających kryteriów. Skarżący domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Puck z 31 marca 2025 r. oraz przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na wniosek SKO zawarty w odpowiedzi na skargę. Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy (art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Materialnoprawne podstawy wydania zaskarżonej decyzji znajdowały się w uregulowaniach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej: "u.p.z.p."). W myśl jej art. 59 ust. 1 zd. 1., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Natomiast zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie między innymi w sytuacji zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 5 sformułowanie "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi" oznacza ocenę decyzji pod kątem niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, a także brak relacji wykluczania się, niedostateczną spójność z normami prawa (por. wyroki NSA: z 22 lutego 2018 r., II OSK 1118/16 i z 10 października 2018 r., II OSK 2435/16; przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że w zakresie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., organ ustalający warunki zabudowy nie działa na zasadach uznania administracyjnego. Jest związany treścią tego przepisu w ten sposób, że w razie braku zgodności planowanej lokalizacji z przepisami odrębnymi, nie może wydać pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 1 marca 2018 r., II OSK 2028/17). Katalog przepisów odrębnych, przez pryzmat których dokonywana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależny jest od obowiązywania danej normy w systemie prawa. Do przepisów odrębnych, (...), zalicza się zatem wszelkie regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich i innych w zależności od położenia terenu objętego wnioskiem (tak również NSA w wyroku z 22 lutego 2018 r., II OSK 1118/16). W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego wraz z budową urządzeń budowlanych w ramach zabudowy zagrodowej, na terenie działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...]-[...], obręb S., gmina P., była niezgodność decyzji z przepisami odrębnymi, tj. z § 3 pkt 8 uchwały nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r., w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2011 r. nr 66, poz. 1457; zm.: Pomor. z 2017 r. poz. 3710 oraz z 2018 r. poz. 202; dalej "uchwała"). Wydana na podstawie art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) uchwała jest aktem prawa miejscowego (por. K. Gruszecki [w:] Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2020, art. 16), będącym źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z przywołanym § 3 pkt 8 uchwały, na terenie Parku wprowadza się następujące zakazy: lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Z załącznika graficznego uchwały, mapy sporządzonej przez biegłego urbanistę oraz zdjęć przedłożonych przez Skarżącego bezsprzecznie wynika, że działki nr [...]-[...] położone są na terenie [...] Parku Krajobrazowego, przy czym większość ich powierzchni znajduje się w pasie 200 m od krawędzi brzegów klifowych. Skarżący w tej mierze podaje, że są to odległości odpowiednio: 247,06 m, 252,05 m oraz 227,12 m. Pomijając kwestię precyzji wyliczeń Skarżącego, co do zasady należałoby niewątpliwie rozważyć czy w niniejszej sprawie istniałaby możliwość zabudowy przedmiotowych działek, na obszarze nieznajdującym się w pasie 200 m od krawędzi brzegów klifowych. Ustalenia takie nie mają jednak w niniejszej sprawie znaczenia dla oceny wydanej w sprawie decyzji, ponieważ jak wynika z zarządzenia nr 8 Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie określenia granic pasa technicznego na terenie Miasta i Gminy Puck (Dz. Urz. Woj. Pomor. z 201 r. poz. 2415), przedmiotowe działki w całości znajdują się w granicach pasa technicznego, czyli w obszarze wyłączonym z jakiejkolwiek zabudowy na mocy § 3 pkt 8 uchwały. Ta okoliczność umknęła SKO i Skarżącemu, niemniej jest w tej sprawie okolicznością przesądzającą o braku możliwości ustalenia wnioskowanych przez Skarżącego warunków zabudowy. Za nieuzasadniony przy tym należy uznać zarzut skargi dotyczący tego, że zakaz lokalizowania obiektów budowlanych na działkach objętych wnioskiem o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, został w stosunku do tych działek wyłączony mocą § 4 ust. 2 uchwały – w szczególności jego pkt 2. Stosownie do jego treści, zakaz, o którym mowa w § 3 pkt 8, nie dotyczy nadzatokowej części pasa technicznego brzegu morskiego w określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Puck granicach zwartej zabudowy miejscowości Swarzewo, gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej poza pasem szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych, wyznaczonym poprzez połączenie północno-zachodniego narożnika działki ewidencyjnej nr [...] w linii prostej z północno-zachodnim narożnikiem działki ewidencyjnej nr [...]. Zauważyć należy, że działki nr [...]-[...] nie leżą w obszarze wyznaczonym linią prostą pomiędzy działkami nr [...] i [...] (co nota bene wynika jasno choćby z załączonej do skargi mapy – k.62 akt), a ponadto określony w § 4 ust. 2 pkt 8 uchwały wyjątek nie odnosi się do zakazu zabudowy w granicach pasa technicznego, co jak się można domyślać wynika z faktu, że obszar ten leży poza granicami tego pasa. Konkludując, w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie były uprawnione do wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem Skarżącego, z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., to jest brak zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w sytuacji łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W świetle tego bezprzedmiotowe są rozważania dotyczące tego, czy Skarżący jest podmiotem uprawnionym do skorzystania z wyjątku określonego w ust. 4 art. 61 u.p.z.p., czyli zwolnienia z obowiązku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa z uwagi na planowaną zabudowę zagrodową. Co prawda SKO nie pogłębiło rozważań na ten temat, jednakże z uwagi na niezgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, takie rozważania były zbędne dla wydania zgodnej z prawem decyzji, ponieważ bez względu na końcową konkluzję w tym zakresie, wnioskowane warunki zabudowy i tak nie mogły być ustalone z powodów wyjaśnionych wyżej. Na marginesie zauważyć jedynie należy, że zakaz lokalizowania obiektów budowlanych nie jest tożsamy z zakazem prowadzenia na przedmiotowych nieruchomościach działalności rolnej. Z żadnej normy prawnej nie wynika przy tym, że zabudowa zagrodowa powinna być dopuszczona na każdej działce rolnej, związanej z gospodarstwem rolnym. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.