II SA/Gd 84/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M.B na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2024 r. nr WOP.7721.40.2022.JS w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję. M. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie nakazu rozbiórki. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 18 stycznia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej jako: "Prawo budowlane") nakazał M. B. (dalej jako: "inwestor", "strona", "skarżący") rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej z płyt OSB pełniącego funkcję gospodarczą o wymiarach 2,40 m x 6,10 m, pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny K. gmina K. (ozn. D na mapie będącej załącznikiem do decyzji). W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że wobec niewykonania obowiązków nałożonych na stronę postanowieniem z dnia 22 stycznia 2020 r. obowiązków konieczne było wydanie rozstrzygnięcia o rozbiórce obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: "PWINB", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 13 grudnia 2024 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I Instancji w części dotyczącej określenia lokalizacji obiektu budowlanego i w tej części orzekł o usytuowaniu obiektu na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny K. (oznaczonego literą D na mapie będącej załącznikiem do decyzji), a także utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w pozostałej części. W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (chodzi o ustawę Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed 19 września 2020 r., przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte przed tą datą, tj. w dniu 11 października 2019 r., a zatem zastosowanie mają przepisy obowiązujące przed dniem 19 września 2020 r. W dalszej kolejności PWINB wskazał, że w toku zleconych przez niego oględzin przeprowadzonych w dniu 11 maja 2022 r. PINB ustalił, że przedmiotowy obiekt budowlany posadowiony jest na drewnianych legarach, nie jest połączony konstrukcyjnie z obiektem budowlanym, nie posiada instalacji wodno – kanalizacyjnej i elektrycznej. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 23 października 2024 r. stwierdzono natomiast, że obiekt ten znajduje się całkowicie na terenie działki nr [...]. Inwestor uczestniczył w oględzinach, nie wniósł żadnych uwag do protokołu oględzin, tym samym należy domniemywać, że zgadza się z ustaleniami organu I instancji. Następnie, przywołując m. in. treść przepisu art. 3 pkt 1 – 3, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2 i 12, art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo przyjął, iż budowa przedmiotowego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie PWINB nie podzielił stanowiska organu I instancji, że przedmiotowy obiekt nie jest trwale związany z gruntem. Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne PWINB wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż sporny obiekt budowlany został posadowiony w 2019 roku. Od tego czasu jego posadowienie jest na tyle stabilne, że nie zmienił on swojego położenia i opiera się czynnikom zewnętrznym, mogącym spowodować jego zniszczenie, przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany trwale związany z gruntem. PWINB wskazał jednocześnie, że błędne uznanie przez organ I instancji, iż przedmiotowy obiekt jest nietrwale związany z gruntem, nie ma znaczenia dla wydanego nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na błędne wskazanie PINB, że sporny obiekt jest usytuowany na działce nr [...] (w sentencji decyzji) oraz na działkach [...] i [...] (w uzasadnieniu decyzji). Z materiału dowodowego, uzupełnionego w postępowaniu odwoławczym wynika natomiast jednoznacznie, że obiekt znajduje się na działce nr [...], co potwierdzają również zdjęcia satelitarne zamieszczone na serwisie www.geoportal.gov.pl. PWINB podniósł, że skoro przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany w 2019 r. to tym samym wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego termin 180 dni upłynął, co oznacza, że budowa tego obiektu wymagała wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi na fakt, że budowa spornego obiektu budowlanego nastąpiła bez pozwolenia na budowę, co stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, organ I instancji prawidłowo wdrożył procedurę określoną w art. 48 Prawa budowlanego i postanowieniem z dnia 22 stycznia 2020 r. wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego obiektu budowlanego oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r. dokumentów określonych w tym postanowieniu. Do dnia wydania kwestionowanej decyzji, tj. do dnia 18 stycznia 2022 r. strona nie przedłożyła żądanych dokumentów. W związku z powyższym, PINB zobligowany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na błędne wskazanie odnośnie usytuowania obiektu na działce nr [...], zamiast na działce nr [...], konieczne było wydanie decyzji reformatoryjnej. Odnosząc się natomiast do argumentacji podnoszonej w odwołaniu PWINB wyjaśnił, że nie podważa prawa własności działek nr [...] i [...] przysługującego stronie. Wskazując na treść przepisu art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.) organ odwoławczy wskazał, że prawo własności upoważnia właściciela do posiadania, używania i dysponowania rzeczą - w tym przypadku nieruchomością położoną na wskazanych działkach, przy czym działania właściciela są ograniczone zasadami współżycia społecznego oraz przepisami prawa, do których należą przepisy Prawa budowlanego. Organ zaznaczył jednocześnie, że przepisy Prawa budowlanego mają zastosowanie nie tylko do budynków trwale związanych z gruntem, ale również do obiektów budowlanych nietrwale związanych z gruntem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że z art. 29 Prawa budowlanego wynika brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku budowy obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną. Skarżący wyjaśnił, że na działkach nr [...] i [...] posiada uprawę borówki amerykańskiej i ma prawo posadowić na swojej prywatnej własności budynki niezbędne do gospodarowania i zamieszkiwania. Podniósł, że sporną zabudowę zrealizował przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Końcowo powołał się na wyjaśnienia uzyskane od Prezydenta RP, że ustawa Prawo budowlane się zmieniła i można postawić sobie budynek bez wymaganego pozwolenia. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 10 lutego 2025 r. skarżący wyjaśnił, że na działce nr [...] znajduje się tylko jeden obiekt budowlany, o wymiarach 2x3 m, który pełni funkcję gospodarczą i służy mu do celów prywatnych (korzystania z wody i prądu). Dodatkowo, powołując się na przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wskazał, że budynek postawił legalnie, a także, że jest zameldowany i zamieszkuje na terenie działki [...] i [...]. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 13 lutego 2025 r. skarżący podniósł, że w dniu 23 kwietnia 2024 r. zwrócił się do Wójta Gminy Krokowa o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do działek nr [...] i [...] obr. K. Dodatkowo podniósł, że miał prawo do postawienia na swoich działkach budynków gospodarczych bez formalności, gdyż umożliwia to wprowadzona w dniu 3 czerwca 2023 r. nowelizacja Prawa budowlanego tzw. Lex Silos. Zdaniem skarżącego z ustawy tej mogą także korzystać osoby, które nie są rolnikami i nie prowadzą gospodarstwa rolnego, a które pod pojęciem produkcji rolnej będą rozumiały uprawę ogrodu na własne potrzeby. Wskazał, że prowadzi uprawę borówki amerykańskiej i w związku tym zmuszony jest korzystać z budynku gospodarczego. Wyjaśnił, że zgodnie z Lex Silos inwestycję zgłosił w wydziale budowlanym w P. W piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2025 r. skarżący, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie została poddana decyzja PWINB z 13 grudnia 2024 r. uchylająca rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej określenia lokalizacji obiektu budowlanego i orzekająca o usytuowaniu obiektu na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny K. (oznaczonego literą D na mapie będącej załącznikiem do decyzji), a także utrzymująca w mocy decyzję PINB w pozostałej części. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów procesowych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem zachodzi sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia organu odwoławczego, a jego uzasadnieniem. Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Rodzaje decyzji kończących postępowanie odwoławcze określa art. 138 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł uchyleniu decyzji organu I instancji w części dotyczącej lokalizacji obiektu budowlanego oraz o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji w pozostałej części. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy, dopatrując się nieprawidłowości w określeniu usytuowania spornego obiektu uznał za zasadne wydanie w tym zakresie decyzji reformatoryjnej i jednocześnie przyjął za prawidłowe rozstrzygnięcie PINB w części uznającej, że przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem pełniący funkcję gospodarczą. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z 13 grudnia 2024 r. organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji dokonał błędnej kwalifikacji obiektu przyjmując, że jest on nietrwale związany z gruntem. W ocenie PWINB od czasu posadowienia w 2019 r. obiekt nie zmienił bowiem swojego położenia, jest stabilny, opiera się czynnikom zewnętrznym, mogącym spowodować jego zniszczenie, przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Dlatego też przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest obiekt budowlany trwale związany z gruntem. Zdaniem PWINB dostrzeżona nieprawidłowość nie podważa jednak rozstrzygnięcia organu I instancji nakazującą skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zawiera sprzeczność między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem. Orzeczenie reformatoryjne zostało ograniczone do określenia lokalizacji obiektu. Jednocześnie organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie. Oznacza to, że zaakceptował przyjętą przez ten organ kwalifikację obiektu. Sprzeczne w związku z tym pozostaje uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w którym nie podziela on ten kwalifikacji przyjmując, że obiekt ten jest trwale związany z gruntem. Jeżeli organ II instancji nie podzielał oceny organu I instancji to powinien wydać decyzję reformatoryjną zmieniając kwalifikację obiektu. Zaniechanie wydania orzeczenia reformatoryjnego w pełnym zakresie nie może być usprawiedliwione tym, że organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii w treści uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Za niedopuszczalne uznać należy orzeczenie o części sprawy w osnowie rozstrzygnięcia, zaś o pozostałej części w jego uzasadnieniu. Decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwóch istotnych elementów: rozstrzygnięcia (osnowy) oraz uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym oraz formalnym i żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest przy tym jednym z najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej, stanowi bowiem jej kwintesencję, jako że wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy. Nie można go domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, powinno być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1440/07; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1923/07). Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie do uwzględnienia poglądu prawnego wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku i dokonania ponownej oceny zgłoszonych przez stronę zarzutów w okolicznościach faktycznych występujących w rozstrzyganej sprawie z poszanowaniem reguł procesowych wynikających z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. Swoje ustalenia i ich ocenę organ powinien zaprezentować w uzasadnieniu spełniającym wszystkie wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.