II SA/Gd 840/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. W. na uchwałę Rady Gminy z dnia 21 września 2017r., Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie zbycia w trybie bezprzetargowym nieruchomości gruntowej postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej E. W. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi. E.W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Nr XXXI/305/2017 Rady Gminy z dnia 21 września 2017r. w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej o zbycie na jej rzecz w trybie bezprzetargowym nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji geodezyjnej numerem [..] położonej w C., stanowiącej drogę wewnętrzną. Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Uchwałą Nr XXXI/305/2017 Rada Gminy z dnia 21 września 2017r. w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej o zbycie na jej rzecz w trybie bezprzetargowym nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji numerem [..] położonej w C., stanowiącej drogę wewnętrzną, nie wyraziła zgody na sprzedaż w tym trybie działki nr [..], której właścicielem jest Gmina. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że podjęto ją na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. w związku z art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. W uzasadnieniu uchwały Gmina wyjaśniła, że nie spełnione zostały przesłanki z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. uzasadniające bezprzetargową sprzedaż na rzecz skarżącej działki nr [..]. Działka ta bowiem stanowi drogę wewnętrzną przylegającą do trzech nieruchomości, których właściciele mogą z niej potencjalnie lub faktycznie korzystać. Przy tym wskazano, że zakup nieruchomości przez E. W. nie poprawi funkcjonalności jej działki nr [..], ponieważ z niej już korzysta. W skardze E. W. zaskarżyła powyższą uchwałę w całości zarzucając naruszenie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności lub sprzeczności z prawem. Skarżąca zawnioskowała również o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że jest właścicielką działki o nr [..] położonej w obrębie C. Wyjaśniła, że działka ta nie ma dostępu do drogi publicznej. Decyzją z dnia 11 stycznia 2012r., nr [..], Wójt Gminy, działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz.U. z 2007r., nr 19, poz. 115 ze zm.), w celu połączenia działki nr [..], zezwolił skarżącej na lokalizację zjazdu w działce nr [..] – ulica J. – stanowiącej własność Gminy, mającej bezpośrednie połączenie z drogą wojewódzką nr [..] oraz powiatową nr [..]. Postanowiono, że połączenie działki nr [..] z działką nr [..] należy wykonać poprzez działkę nr [..], stanowiącą drogę dojazdową wyłącznie do nieruchomości wnioskodawcy (E. W.), będącą własnością Gminy. Lokalizację zjazdu przewidziano na czas nieokreślony. Według skarżącej treść tej decyzji wskazuje, że droga ta miała być wykorzystywana wyłącznie przez skarżącą. Według niej ani powołana decyzja, ani żaden akt prawny nie upoważniał do wykorzystywania działki nr [..] jako drogi dojazdowej do innych nieruchomości, w tym przyległych do niej o nr [..]-[..]. Przede wszystkim wskazała, że działki te mają dostęp do drogi publicznej. Wyjaśniła, że istnieje konflikt na tle użytkowania działki nr [..] jako drogi pomiędzy nią a właścicielem działek nr [..] i [..], który pomimo tego, że jego działki mają dostęp do drogi publicznej, korzysta z działki nr [..] utrudniając skarżącej to korzystanie. Skarżąca wyjaśniła, że ubiegała się o bezprzetargową sprzedaż działki nr [..] na jej rzecz po to, ażeby wyeliminować na przyszłość konflikty z sąsiadem oraz, żeby poprawić warunki gospodarowania swoją nieruchomością poprzez urządzenie na działce nr [..] drogi utwardzonej płytami. W ocenie skarżącej okoliczności faktyczne sprawy wypełniają hipotezę przepisu art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. i uzasadniają zastosowanie wobec niej bezprzetargowej procedury sprzedaży działki nr [..]. Skarżąca podkreśliła, jaką działka nr [..] odgrywa jako jedyny sposób skomunikowania działki nr [..] z drogą publiczną. Według skarżącej z tego powodu sprzedaż działki w trybie przetargu jest niemożliwa. Podkreśliła budowlany charakter działki nr [..], która powinna mieć dostęp do drogi publicznej. Zwróciła również uwagę, że właścicielka działki nr [..] pisemnie oświadczyła, że nie korzysta i nie będzie korzystać z działki nr [..]. Wniesienie skargi poprzedzono wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, na które Rada Gminy odpowiedziała podejmując uchwałę nr XXXII/310/2017 z dnia 27 października 2017r., o podtrzymaniu stanowiska zawartego w zaskarżonej uchwale. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., obejmuje również akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy, podjęta na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. 2016, poz. 446 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. oraz art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2016, poz. 2147 ze zm.), zwana dalej u.g.n., w której nie wyrażono zgody na sprzedaż nieruchomości gminnej stanowiącej działkę nr [..] na rzecz osoby fizycznej – E. W. Skarga na powyższą uchwałę wniesiona została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przywołane brzmienie powyższego przepisu nadane zostało mu ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 935), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017r., W związku z treścią powołanego przepisu przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności, a wiec zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy interes prawny skarżącej został naruszony zaskarżoną uchwałą. Wskazać należy bowiem, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego oraz innych aktów z zakresu administracji publicznej, po zmianie p.p.s.a. i u.s.g. dokonanej z dniem 1 czerwca 2017r. wskutek powołanej wyżej ustawy zmieniającej, zniesiono obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi (art. 52 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.) oraz usunięto ograniczenie czasowe do wniesienia skargi wprowadzając w art. 53 § 2a p.p.s.a. zasadę, zgodnie z którą w przypadku innych aktów (niż określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym im ustawą zmieniającą miały zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem zaskarżoną uchwałę podjęto w dniu 21 września 2017r., czyli już po wejściu w życie ustawy zmieniającej. Przesądził o tym przepis art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowiąc, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (czyli p.p.s.a. – przypis Sądu), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g. – przypis Sądu), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Z aktualnej treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że merytoryczne rozpoznanie skargi możliwe jest przy łącznym spełnieniu dwóch warunków: publicznoprawnego charakteru zaskarżonej uchwały oraz naruszeniu postanowieniami uchwały interesu prawnego wnoszącego skargę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, zalicza się uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000 r., OPS 11/00 (opubl. ONSA 2001/2/52) wyjaśnił, że tak jest przy podejmowaniu przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość (nieruchomości) ma być przeznaczona do obrotu (sprzedaży). Stwierdził, że "na tym etapie decydowania nie chodzi jeszcze o dokonanie sprzedaży nieruchomości, ale przede wszystkim o to, czy nieruchomość ma nadal pozostać własnością gminy, czy też gmina ma się wyzbyć własności określonej nieruchomości. Decydowanie o tym ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Z tego właśnie względu gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy podlega nie tylko szczególnym unormowaniom o charakterze cywilnoprawnym, ale także przepisom administracyjnoprawnym, zawartym w u.g.n. Należy bowiem uwzględniać, że nieruchomości stanowiące własność gminy, nieobciążone prawami rzeczowymi na rzecz innych podmiotów, tworzą gminny zasób nieruchomości, który może być wykorzystywany na cele rozwojowe gminy i zorganizowanej działalności inwestycyjnej oraz na realizację innych celów publicznych (art. 24 ust. 1 i 2 u.g.n.). Oznacza to, że decydowanie o przeznaczeniu takiej nieruchomości do sprzedaży jest na tym etapie niczym innym jak decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości, a nie podejmowaniem czynności sprzedaży. Organ gminy bowiem rozstrzyga o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych. Prowadzi to do wniosku, że tego rodzaju rozstrzygnięcie w formie uchwały organu gminy jest podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży w drodze przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego". Powołana uchwała NSA zachowuje aktualność również w obowiązującym stanie prawnym i może znaleźć zastosowanie do sytuacji, w której organ uchwałodawczy gminy nie wyraża zgody na sprzedaż nieruchomości gminnej, uzasadniając przyjęcie publicznoprawnego charakteru takiej uchwały. W ocenie Sądu kognicja sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest w pełni uzasadniona. Oceniając natomiast przesłankę naruszenia interesu prawnego wskazać należy, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W ocenie Sądu skarżąca nie zdołała wykazać, że postanowienia zaskarżonej uchwały naruszyły jej interes prawny. W pierwszej kolejności wskazać należy, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, wynikający z norm prawa materialnego kształtujących sytuację prawną wnoszącego skargę. Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu winno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi kwestionowaną uchwałą naruszone (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.03.2008 r., IV SA/Wa 2202/06, LEX nr 497584). Innymi słowy musi istnieć związek między zaskarżoną uchwałą a sferą indywidualnych praw skarżącego, wynikających z przepisów prawa, które zostały uchwałą naruszone poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień albo nałożenie obowiązków. Tak więc skarżący musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia o charakterze aktualnym, a nie hipotetycznym i przyszłym. Wyłącznie bowiem naruszenie własnego, aktualnego interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. W tej sytuacji nawet ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem nie legitymuje do jej rozpoznania, gdyż skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). W rozpoznawanej sprawie skarżąca jest właścicielem działki nr [..] położonej w obrębie C. Działka skarżącej graniczy z działką gminną nr [..], stanowiącą drogę wewnętrzną, poprzez którą skarżąca realizuje dostęp do drogi publicznej. Na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia 11 stycznia 2012r. skarżąca uzyskała zezwolenie na lokalizację zjazdu z działki nr [..] – ulicy J., na działkę nr [..], która stanowi drogę dojazdową do działki nr [..]. Według skarżącej okoliczności związane z faktycznym użytkowaniem działki nr [..] jako jedynego dostępu do drogi publicznej uzasadniały sprzedaż na jej rzecz tej działki w trybie bezprzetargowym, w celu zabezpieczenia tego dostępu i poprawy warunków zagospodarowania jej nieruchomości. Zasadnicze znaczenie dla oceny legitymacji procesowej skarżącej miało ustalenie, czy kwestionowana uchwała wywołuje skutki w sferze prawnej skarżącej jako właściciela działki nr [..] sąsiadującej z działką gminną nr [..], tzn. czy prowadzi do ograniczenia lub pozbawienia jej dotychczasowych uprawnień bądź nakłada na nią nowe obowiązki. W ocenie Sądu, wbrew subiektywnemu przekonaniu skarżącej, zaskarżona uchwała nie wpływa na przysługujące jej prawo własności do nieruchomości o nr [..] ani na sposób jego wykonywania. Uchwała niewyrażająca zgody na sprzedaż na jej rzecz działki nr [..] stanowiącej drogę wewnętrzną należącą do gminy nie narusza interesu prawnego skarżącej. Analizując w okolicznościach niniejszej sprawy wpływ postanowień zaskarżonej uchwały na wykonywanie przez skarżącą jej uprawnień właścicielskich w stosunku do działki nr [..] oraz korzystania z działki nr [..] Sąd doszedł do wniosku, że uchwała ta nie zmieni dotychczasowej sytuacji skarżącej i nie ograniczy w żaden sposób jej uprawnień wynikających z decyzji Wójta Gminy z dnia 11 stycznia 2012r. Decyzja ta bowiem zezwalała na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na działkę nr [..] i korzystanie z niego w celu skomunikowania z działką nr [..]. Decyzja ta nie kreowała jednak wyłącznego uprawnienia rzeczowego do działki nr [..] ani roszczenia w stosunku do Gminy o przeniesienie własności tej działki. Brak zgody na sprzedaż działki drogowej nr [..] nie spowoduje ograniczenia w przysługującej skarżącej możliwości korzystania z dostępu do drogi publicznej przez tę właśnie działkę. Jej sytuacja prawa nie ulegnie żadnej zmianie. Zmianie nie ulegnie również sytuacja jej działki nr [..], która poprzez postanowienia tej uchwały nie straci dostępu do drogi publicznej, rozumianego jako dostęp poprzez drogę wewnętrzną zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 1073). Z wyjaśnień Rady Gminy wynika, że działka nr [..] jest działką gminną o charakterze drogowym i ogólnodostępnym, przy której położna jest nie tylko działka skarżącej nr [..], ale również inne działki nr [..]-[..]. Właściciele wszystkich tych działek mają uprawnienie do korzystania z takiej drogi. Uprawnienie uzyskanie przez skarżącą w decyzji Wójta Gminy z dnia 11 stycznia 2012r. dawało jej możliwość wykonania zjazdu z drogi gminnej na działkę nr [..], ale nie kreowało roszczenia o przeniesienie własności działki nr [..], ani prawa do wyłącznego korzystania z niej. Uchwała pozwoli na utrzymanie dotychczasowej sytuacji, w której wszyscy właściciele działek przyległych do działki nr [..] mogą z niej korzystać na zasadzie ogólnej dostępności do drogi gminnej. Chęć uniknięcia konfliktów sąsiedzkich na tle użytkowania działki nr [..], ani zamiar skarżącej wyłącznego korzystania z działki nr [..] z pominięciem pozostałych właścicieli działek przyległych, nie kształtuje w żaden sposób prawa podmiotowego, z którego wynikałoby roszczenie przymuszające gminę do sprzedaży takiej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że, zgodnie z art. 140 k.c., gmina może korzystać ze swojej własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa i rozporządzać nią w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Gmina nie przeznaczyła działki gminnej nr [..] do sprzedaży z tego względu, że pełni funkcję drogi wewnętrznej ogólnodostępnej. Dlatego też podstawą interesu prawnego skarżącej zasługującego na ochronę przed sądem nie może być przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., który określa tylko tryb zbywania nieruchomości gminnych, które uprzednio przeznaczono do sprzedaży, a nie tych których gmina takim zamiarem nie objęła. W ocenie Sądu brak zgody na rozporządzenie przez gminę prawem własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [.] nie naruszało ani interesu prawnego skarżącej, ani jej uprawnień. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie na rzecz skarżącej kwoty uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 300 zł Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.