II SA/Gd 840/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 listopada 2025 r. sprawy ze sprzeciwu H. C.-J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 15 września 2025 r. nr SKO Gd/1474/25 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz H. C.-J. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. H. C. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 15 września 2025 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 5 lipca 2024r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działkach nr [...] i [...] w obrębie K., gmina K. Do pisma z dnia 8 lipca 2024 r. skarżąca przedłożyła akty notarialne na dowód ustanowienia służebności gruntowej na działkach [...]-[...] oraz postanowienia Sądu na dowód ustanowienia służebności drogi koniecznej na działkach [..]-[..]. Pismem z dnia 17 października 2024 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postepowania administracyjnego w przedmiocie wydania warunków zabudowy. Ponadto pismem z tego samego dnia wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia 20 listopada 2024 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w zakresie ochrony środowiska ze względu na niezgodność ustaleń projektu decyzji z § 3 pkt 6 Uchwały Nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 66, poz. 1457 ze zm.). W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż teren inwestycji objęty projektem decyzji o warunkach zabudowy, znajduje się w granicach Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, który jest obszarem chronionym ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe północnych Kaszub, w celu zachowania i popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Końcowo Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku wskazał, że na podstawie art. 53 ust. 5c w związku z art. 64 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 142 kodeksu postępowania administracyjnego inwestor może złożyć zażalenie na postanowienie w odwołaniu od decyzji, którą wydaje organ prowadzący postępowanie główne (tj. wójt, burmistrz lub prezydent miasta). Decyzją z 17 lutego 2025 r. Wójt Gminy Krokowa odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działkach nr [...], [...] położonych w obrębie K., gmina K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku odmówił uzgodnienia, tym samym inwestycja nie spełnia warunku zgodności z przepisami odrębnymi. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku w swoim postanowieniu oparł się na przesłankach niezgodnych ze stanem faktycznym. Decyzją z 15 września 2025 r. nr. SKO Gd/1474/25 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku błędnie pouczył skarżącą, iż wydane przez niego postanowienie może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Od postanowienia tego wnioskodawczyni mogła złożyć zażalenie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Kolegium nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku i nie ma kompetencji do kontroli wydanego przez ten organ postanowienia. W efekcie doszło do naruszenia uprawnień procesowych strony skarżącej, które mogły mieć wpływ na wynik przedmiotowego postępowania. Przedmiotowe postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, skutkowało odmową ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. W ocenie Kolegium prawidłowe rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymaga umożliwienia skarżącej ewentualne złożenie zażalenia na ww. postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 20 listopada 2024 r. do organu wyższej instancji tj. Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Dopiero po umożliwieniu wnioskodawczyni ewentualnego zaskarżenia ww. postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 20 listopada 2024 r., a w przypadku złożenia takiego zażalenia, po jego rozpatrzeniu przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, organ I instancji będzie mógł ponownie rozpoznać wniosek skarżącej z dnia 5 lipca 2024 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działkach nr [...] i [...] w obrębie K., gmina K. W sprawach, w których wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga dokonania uzgodnienia projektu decyzji przez inny (współdziałający) organ, wydanie decyzji przez organ główny, prowadzący postępowanie może nastąpić dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania uzgodnieniowego, w którym stronom postępowania, a zwłaszcza inwestorowi, zapewniono możliwość zapoznania się z wydanym postanowieniem uzgadniającym i jego ewentualnego zaskarżenia. W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżąca wniosła o wydanie warunków zabudowy. Do sprzeciwu skarżąca załączyła kopię zażalenia z dnia 27 września 2025 r. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 20 listopada 2024 r. Kolegium wniosło o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako: "k.p.a.") skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. - rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. A zatem sąd w takim przypadku jedynie ustala, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 września 2020 r., sygn. I GSK 1170/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto zgodnie z art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś - nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a Materialnoprawną podstawę do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity ustawy według daty wydania zaskarżonej decyzji opublikowany w Dz.U. z 2024 r., poz. 1130), zwanej dalej u.p.z.p., określają zasady kształtowania polityki przestrzennej, a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Istota problemu w przedmiotowej sprawie polega na błędnym ustaleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jakoby uniemożliwienie skarżącej wniesienia odwołania od postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 20 listopada 2024 r. odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy stanowi istotne naruszenie procedury. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w dniu 20 listopada 2024 r. i zawierało pouczenie, zgodnie z którym na podstawie art. 53 ust. 5c w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego inwestor może złożyć zażalenie na postanowienie w odwołaniu od decyzji, którą wydaje organ prowadzący postępowanie główne. Oznacza to, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku za podstawę wydawanego postanowienia przyjął przepis art. 53 ust. 5c u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania postanowienia, tj. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1890 z późn. zm.), zgodnie z którym w przypadku odmowy uzgodnienia projektu decyzji przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska zażalenie przysługuje wyłącznie, jeżeli odmowa uzgodnienia dotyczy rezerwatu przyrody lub nastąpiła z uwagi na możliwość znacząco negatywnego oddziaływania cele ochrony obszaru Natura 2000. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło jednak, że na postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. służy stronie zażalenie, przy czym w sprawach dotyczących uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy zażalenie przysługuje tylko inwestorowi (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Istotnym błędem dokonanym przez SKO było zastosowanie przepisów ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 listopada 2024 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r., poz. 1940, dalej jako: ustawa zmieniająca), która weszła w życie 11 stycznia 2025 r. Ustawą nowelizującą wykreślono z art. 53 ust. 5c u.p.z.p. zapis dotyczący możliwości wniesienia zażalenia przez inwestora jedynie do przypadków odmowy uzgodnienia dotyczących rezerwatu przyrody lub możliwości znacząco negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000. Oznacza to, że ustawodawca zrezygnował z możliwości wniesienia zażalenia tylko w tych dwóch przypadkach, a tym samym stało się możliwe wniesienie zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska również wtedy, gdy przyczyną odmowy uzgodnienia są przepisy dotyczące obszarów chronionego krajobrazu. Jednocześnie ustawa nie zwierała przepisów przejściowych i dostosowujących regulujących tę kwestię. W przedmiotowej sprawie skarżąca wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożyła w dniu 5 lipca 2024 r., a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku postanowienie wydał w dniu 20 listopada 2024 r. W związku z tym, że odmowa uzgodnienia nie dotyczyła przypadków określonych w art. 53 ust. 5c u.p.z.p., na które przysługiwało zażalenie, jedyną możliwością kontroli tego postanowienia w dalszym toku instancji stało się jego zaskarżenie w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy Krokowa, które winno rozpoznać Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Okoliczność, iż po wydaniu postanowienia odmawiającego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy nastąpiła zmiana przepisów, nie wpływa w przedmiotowej sprawie na zmianę właściwości organów do rozpoznania wniesionego przez inwestora zażalenia. Nie można bowiem przyjąć, aby wprowadzona nowelizacja art. 53 ust. 5c u.p.z.p., wobec braku przepisów intertemporalnych, regulowała stany faktyczne zaistniałe przed jej wejściem w życie. W takim przypadku doszłoby do retroaktywnego działania nowego prawa, a więc niedopuszczalnego na gruncie prawa konstytucyjnego naruszenia zasady lex retro non agit (niedziałania prawa wstecz). Umożliwienie złożenia zażalenia na postanowienia wydane przed wejściem w życie nowelizacji wymagałoby odrębnej regulacji, która wskazałaby na konkretny moment czasowy, od którego strona mogłaby złożyć środek odwoławczy od wydanych wcześniej postanowień. Takiej regulacji ustawa nowelizująca nie zawiera (tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2025 r. sygn. akt II OW 21/25, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2025 r., II OW 80/25, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym właściwym do rozpoznania odwołania skarżącej zawierającego zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku będzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, a nie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Wbrew ocenie Kolegium, decyzja organu I instancji została wydana bez naruszenia przepisów postępowania we wskazanym zakresie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. uwzględnił sprzeciw. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 wskazanej ustawy. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a.