II SA/Gd 841/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie WSA Jolanta Górska WSA Mariola Jaroszewska (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 23 września 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania określonych obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. M. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej jako "Komendant Wojewódzki") z dnia 23 września 2020 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej jako "Komendant Miejski") z dnia 8 lipca 2020 r., nakładające grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia 24 maja 2019 r. Komendant Miejski nałożył na skarżącego obowiązek m.in. przeprowadzenia okresowej kontroli instalacji elektrycznej w częściach wspólnych budynku mieszkalnego, usytuowanego w G. przy ul. P., oraz w lokalach mieszkalnych nr 1 i nr 3 tego budynku. Jak ustalono w dniu 6 sierpnia 2019 r., obowiązek ten nie został zrealizowany. W związku z tym, w dniu 26 sierpnia 2019 r. organ skierował do zobowiązanego upomnienie, w którym wskazał, że niewykonanie nałożonego obowiązku w terminie 7 dni skutkować będzie wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Następnie organ wystawił tytuł wykonawczy z dnia 8 lipca 2020 r. oraz postanowieniem z tej samej daty nałożył grzywnę w wysokości 1000 zł w celu przymuszenia do wykonania określonego w decyzji administracyjnej obowiązku. W zażaleniu strona wskazała na okoliczności wcześniej nie akcentowane, a mianowicie, że w budynek nie jest zasilany w energię elektryczną. Na potwierdzenie powyższego przedłożono pismo z dnia 15 lipca 2020 r. opatrzone drukowanym podpisem "W. L." oraz znajdującą się na nim pieczęcią "[..]", z podpisem odręcznym nieczytelnym. W piśmie wskazano, że przewód dostarczający energię do budynku jest uszkodzony i nie został jeszcze doprowadzony do budynku. Postanowieniem z dnia 23 września 2020 r. Komendant Wojewódzki utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji uznając, że prawidłowo podjęto działania egzekucyjne i nałożono grzywnę w celu przymuszenia. Jest to zgodne z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.), dalej jako u.p.e.a. ponieważ funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie dodatkowej presji na zobowiązanego w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania danego obowiązku. Presja ta ustaje z chwilą wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Stan faktyczny, naruszający przepisy przeciwpożarowe na terenie nieruchomości trwa już ponad rok i strona przez ten okres nie podjęła żadnych przedsięwzięć zmierzających do usunięcia nieprawidłowości w zakresie wymagań przeciwpożarowych, przez co naraża na niebezpieczeństwo pozostałych użytkowników (współwłaścicieli) budynku. Dołączone do zażalenia pismo, które zdaniem strony winno być dowodem na brak możliwości realizacji obowiązku, według organu nie może stanowić takiej przesłanki z uwagi na jego formę i brak wiarygodności co do osób, które je sporządziły. Organ nie stwierdził też, aby w sprawie nie wystąpiły przesłanki na rozpatrzenie zażalenia w trybie art. 7 § 3 (wykonanie wszystkich obowiązków) bądź art. 59 (brak kryteriów do umorzenia postępowania) u.p.e.a. W skardze zarzucono naruszenie 1. art. 7 k.p.a, przez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 2. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w wyniku czego została wydana błędna decyzja w przedmiotowej sprawie; 3. art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż organ zasadnie podjął względem Skarżącego działania egzekucyjne zmierzające do nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Jak twierdzi skarżący grzywna została nałożona w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku przeprowadzenia okresowej kontroli instalacji elektrycznej w budynku, podczas gdy w istocie skarżący nie mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, jako że ów budynek nie posiadał w spornym okresie i nadal nie posiada zasilania elektrycznego. Taki stan faktyczny prowadzi do stwierdzenia, że niemożliwe było uprzednie dobrowolne wykonanie przez skarżącego obowiązku, którego nie był w stanie wykonać. Stan faktyczny w tym zakresie potwierdza przedłożone zaświadczenie, któremu organ odmówił wiarygodności Ponadto, wbrew twierdzeniom organu, strona swoim zachowaniem nie mogła w żadnej mierze narazić pozostałych użytkowników budynku na niebezpieczeństwo, gdyż przedmiotowy budynek nie posiada innych użytkowników. Co więcej, za błędną należy uznać tezę o narażeniu na niebezpieczeństwo, bowiem prowadziłoby to do stwierdzenia, iż brak jakiegokolwiek zasilania w energię elektryczną stanowi takie zagrożenie i dodatkowo narusza przepisy przeciwpożarowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Kontroli sądowej, dokonywanej pod względem legalności działalności organów administracji publicznej, poddano w niniejszej sprawie postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej z dnia 23 września 2020 r. w sprawie grzywny nałożonej w celu wykonania obowiązku niepieniężnego. Skarżący w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji podniósł zarzut braku wykonalności obowiązku, jednakże zdaniem organu okoliczności takie nie mają miejsca w sprawie i ocenę tą orzekający sąd aprobuje. Podstawą prawną działań organu były przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.), dalej jako u.p.e.a. Zgodnie z art. 1a pkt 12 lit. b tiret pierwsze ustawy, środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest m.in. grzywna w celu przymuszenia. W myśl zaś art. 119 u.p.e.a., grzywnę nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, a także, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jak natomiast stanowi art. 122 § 1 i 2, przedmiotowy środek nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Przy czym, podmiotowi zobowiązanemu przyznano możliwość zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Istotne przy tym jest, z którego z tych środków strona będzie korzystać, albowiem w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny, co do zasady, nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a. (m.in. niewykonalność obowiązku według stanu prawnego obowiązującego przed dniem 30 lipca 2020 r., zgodnie z art. 13 ust. 1 z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2019 r., poz. 2070), gdyż takie zażalenie byłoby w istocie zarzutem. Niewniesienie skutecznie przez zobowiązanego zarzutów do doręczonego mu tytułu, pozbawia go więc możliwości podnoszenia ich w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego. Inna jest jednak sytuacja, gdy organ egzekucyjny wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny doręczył zobowiązanemu jednocześnie tytuł wykonawczy. Taki stan faktyczny regulowany jest art. 122 § 3 u.p.e.a. i wówczas zobowiązanemu przysługują dwa różne środki zaskarżenia, które miałby prawo realizować równolegle, niezależnie w jaki sposób pisma te byłyby zatytułowane, a także, czy zawarte zostałyby w jednym piśmie procesowym nazwanym zażaleniem. Przy czym, charakter zarzutów przesądza, iż mają one pierwszeństwo w rozpoznaniu przed zażaleniem na postanowienie o nałożeniu grzywny. Niemniej ma to miejsce w sytuacji, gdy dopuszczalne jest jednocześnie wniesienie zarówno zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji, jak i zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2249/18, dostępny w CBOSA). Ponadto, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przepis ten zobowiązuje więc organ do zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, która obejmuje ustalenie czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i czy zostało doręczone upomnienie. W kwestii dopuszczalności egzekucji badaniu podlega dopuszczalność wszczęcia egzekucji (okoliczności które musza być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł przystąpić do egzekucji) oraz dopuszczalność jej prowadzenia (okoliczności, których istnienie jest warunkiem prowadzenia egzekucji lub wystąpienie których uniemożliwia prowadzenie egzekucji). Do okoliczności, których wystąpienie uniemożliwia prowadzenie egzekucji należy niewątpliwie zaliczyć okoliczności, o których mowa w art. 59 § 1 u.p.e.a. W ramach badania dopuszczalności egzekucji organ egzekucyjny powinien zatem sprawdzić, czy obowiązek jest wykonalny, a jeżeli tak to czy zobowiązany ma obiektywną możliwość jego wykonania (zob. W. Piątek, A. Skoczylas, (w:) Hauser, Skoczylas (red.) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, 5. wyd., Warszawa 2011; m.in. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 290/18, dostępny w CBOSA). W niniejszej sprawie zobowiązanemu wraz z tytułem wykonawczym doręczono kwestionowane postanowienie o nałożeniu grzywny, w związku z niewykonaniem obowiązku wynikającego z decyzji Komendanta Miejskiego w zakresie przeprowadzenia okresowej kontroli instalacji elektrycznej w częściach wspólnych budynku przy ul. P. w G. oraz w lokalach mieszkalnych nr 1 i 3 tego budynku. Po otrzymaniu ww. pism zobowiązany, stosownie do treści art. 122 § 3 u.pe.a., skorzystał z prawa wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, przy czym oparł je na zarzucie wskazanym w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 30 lipca 2020 r., tj. niewykonalności obowiązku. Według zażalenia przeprowadzenie wymaganych kontroli instalacji elektrycznej w budynku nie jest możliwe ze względu na fakt, iż budynek ten nie ma zasilania w energię elektryczną. Na potwierdzenie powyższego strona przedłożyła pismo z dnia 15 lipca 2020 r., że przewód dostarczający energię do budynku jest uszkodzony i nie został podłączony. W ocenie sądu, okoliczność ta nie świadczy jednak o niewykonalności nałożonego decyzją obowiązku. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją obiektywne, trwałe, niezależne od zobowiązanego przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające w sposób nieusuwalny jego wykonanie. O niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym można mówić, gdy jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być zatem trudności w jego wykonaniu, i to niezależnie od tego, czy podłoże tych trudności ma charakter techniczny, ekonomiczny lub prawny oraz czy wiąże się z bojkotem samych adresatów egzekwowanej decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1829/15, dostępny w CBOSA). Tymczasem w niniejszej sprawie, strona skarżaca podnosi wprawdzie, że przedmiotowy budynek nie posiada zasilania w energię elektryczną, lecz z okoliczności sprawy wynika, że stan taki nie jest związany z brakiem instalacji w budynku, lecz jej uszkodzeniem. Choć w oświadczeniu z dnia 15 lipca 2019 r. mowa jest o tym, że przewód zasilający budynek został odłączony od głównej skrzynki ZK z racji uszkodzenia, to z kolei z oświadczenia L. K. z dnia 19 lipca 2019 r. wynika, że w lokalach nr 1 i 3 nie można przeprowadzić kontroli instalacji elektrycznej, z powodu trwających prac remontowych. Fakt ten natomiast nie wyklucza zdaniem sądu wykonania obowiązku kontroli istniejącej w budynku, co nie może budzić wątpliwości, instalacji elektrycznej. Zatem w obiekcie istnieje instalacja elektryczna, jednak jest ona niesprawna, co odpowiada zakazowi § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010 r. nr 109, poz. 719). Przepis ten stanowi, że użytkowanie instalacji, urządzeń i narzędzi niesprawnych technicznie lub w sposób niezgodny z przeznaczeniem albo warunkami określonymi przez producenta bądź niepoddawanych okresowym kontrolom, o zakresie i częstotliwości wynikających z przepisów prawa budowlanego, jeżeli może się to przyczynić do powstania pożaru, wybuchu lub rozprzestrzenienia ognia. Brak przepływu energii nie oznacza jednak, że istniejąca instalacja nie może podlegać kontroli. Przeciwnie, tym bardziej konieczne jest jej przeprowadzenie, że instalacja elektryczna jest uszkodzona, wobec czego zasadnym jest sprawdzenie, czy owo uszkodzenie, mimo deklarowanego braku podłączenia kabla do skrzynki ZK nie stwarza zagrożeń dla samego budynku, jak też ewentualnych jego użytkowników. Kontrola ta nie ma bowiem jedynie na celu sprawdzenia ewentualnych parametrów związanych z przepływem energii, ale ogólnego stanu instalacji, prawidłowości jej przeprowadzenia Dodatkowym argumentem w tym kierunku jest oświadczenie z 17 lipca 2019 r., że w lokalach 1 i 3 prowadzone są prace remontowe, a z kolei doświadczenie życiowe wskazuje, iż w tym celu często potrzebne jest użycie urządzeń elektrycznych czy światła. Dlatego też konieczne jest przeprowadzenie takiej kontroli również na potrzeby ustalenia, czy faktycznie mimo uszkodzenia kabla zasilającego energia elektryczna nie jest w budynku używana. Ponadto, jak wynika z ustaleń organu, stan naruszający prawo w zakresie ww. instalacji trwa już ponad rok, co świadczy o nierespektowaniu przepisów i obowiązków przeciwpożarowych przez stronę i zwiększa ewentualne ryzyko związane z deklarowanym uszkodzeniem instalacji. Z tych względów zarzuty skargi koncentrujące się na niewykonalności nałożonego obowiązku są całkowicie chybione. Zdaniem sądu Komendant Wojewódzki prawidłowo rozpoznał złożone zażalenie uznając, że zarzucana niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym nie ma miejsca. Również wysokość nałożonej grzywny nie budzi wątpliwości sądu, gdyż została ona określona na kwotę 1.000 zł, przy maksymalnej wysokości, jaką ustawodawca przewidział dla osób fizycznych do 10.000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.). Zastosowanie zarówno środka egzekucyjnego w postaci grzywny, jak też jej wysokość, spełniają wymogi art. 7 § 2 u.p.e.a., tj. środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego, a jednocześnie konieczność jej uiszczenia oraz przysługująca organowi możliwość kilkukrotnego nakładania grzywny (art. 121 § 1 u.p.e.a.), pozwoli na osiągnięcie celów prowadzonej egzekucji. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, do czego uprawniał przepis art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stanowiąc, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.