II SA/Gd 849/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych 1. oddala skargę, 2. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz adwokata W. B. kwotę 300 zł (trzysta złotych), zawierającą należny podatek od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z 17 października 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 maja 2013 r., nakładające na J. G. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 31 sierpnia 2013 r. ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą prawo do wykonywania samodzielnych funkcji technicznej w budownictwie w odpowiednim zakresie, oceniającej pod względem technicznym zastosowane wyroby budowlane oraz zrealizowane po rozbiórce pieców akumulacyjnych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę roboty budowlane w lokalu nr 3 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr 12 przy ul. P. 12 w M. obejmujące wykonanie kominka z zamkniętym wkładem kominkowym z instalacją rozprowadzającą ciepłe powietrze w mieszkaniu i z włączeniem wentylacji pomieszczenia pokoju z kominkiem do przewodu kominowego oraz instalacji grzejnikowej z czynnikiem grzewczym wodnym, podłączonej do kotła gazowego zainstalowanego w łazience w zakresie nałożonego obowiązku oraz uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie terminu i wyznaczył nowy termin przedłożenia ekspertyzy do dnia 31 grudnia 2013 r. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono stan faktyczny sprawy: W związku z wnioskiem właścicieli lokalu nr 1 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. P. 12 w M., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego 22 listopada 2012r. wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych przez J. i L. G. w lokalu nr 3 przedmiotowego budynku mieszkalnego. Na podstawie oględzin wykonanych w lokalu nr 3 ustalono, że w latach 2009-2010 w lokalu tym właścicielka przebudowała system ogrzewania poprzez rozbiórkę pieców kaflowych, montaż kominka i wykonanie instalacji grzewczej z wykorzystaniem ciepła z kominka rozprowadzanego po mieszkania nr 3 w instalacji zamocowanej pod stropem lokalu oraz wykonanie drugiej instalacji grzewczej grzejnikowej z wykorzystaniem wody ogrzewanej w kotle gazowym zainstalowanym w łazience a także wykonanie robót instalacyjnych związanych z realizacją dodatkowej wentylacji pomieszczenia łazienki w lokalu nr 3 tj. wykonanie łącznika w poziomie strychu pomiędzy pomieszczeniem łazienki, a przewodem kominowym w drugim kominie murowanym oraz wykonaniu zabezpieczenie tego łącznika obudowa z płyt OSB. W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji stwierdził, że inwestorzy posiadali wprawdzie projekt budowlany zatwierdzony decyzją z 10 listopada 2009 r., jednakże projektem objęto wyłącznie roboty budowlane związane z rozbudową instalacji gazowej, bez uwzględnienia instalacji centralnego ogrzewania. Ponadto ustalono, że wentylacja łazienki została wykonana nieprawidłowo, w sposób sprzeczny z § 141 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ pomieszczenie łazienki lokalu nr 3 zostało podłączone do przewodu kominowego, który już był wykorzystany do wentylacji łazienki sąsiedniego lokalu mieszkalnego nr 1. Według ustaleń organu I instancji roboty budowlane związane z wykonaniem instalacji grzejnikowej podłączonej do kotła gazowego zainstalowanego w łazience oraz budowa kominka z zamkniętym wkładem kominkowym w lokalu nr 3 wraz z instalacją rozprowadzającą ciepło, stanowiły przebudowę, (w wyniku wykonania tych robót zmienione zostały parametry użytkowe i techniczne budynku), która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Brak wymaganego pozwolenia stanowi naruszenie przepisów art. 28 Prawa budowlanego i uzasadnia przeprowadzenie procedury naprawczej określonej w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Przed podjęciem rozstrzygnięcia organ I instancji zobowiązany jest zbadać czy przedmiotowe roboty budowlane związane z przebudową instalacji grzewczej i wentylacyjnej zostały wykonane w sposób zgodny z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Organ I instancji stwierdził, że J. G. jako inwestor nie posiadała projektu budowlanego, w którym projektant mógłby przeanalizować możliwości techniczne kominka pod kątem jego dopuszczalnej mocy cieplnej, uzależnionej od kubatury pomieszczenia oraz prawidłowość wykonania wentylacji. Zarówno brak projektu budowlanego jak też brak nadzoru osób uprawnionych przy wykonywaniu powyższych prac uzasadniał wątpliwości organu w zakresie oceny prawidłowości ich wykonania. Ponadto zgromadzony materiał dowodowy wskazywał na niespójność protokołów kominiarskich w zakresie faktycznego podłączenia pomieszczeń lokalu nr 3 do przewodu kominowego nr 17. W związku ze wskazanymi wyżej wątpliwościami, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w celu oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami, prawidłowości ich wykonania pod kątem technicznym i sztuki budowlanej oraz zastosowania odpowiednich materiałów budowlanych konieczne jest sporządzenie oceny technicznej wykonanej przez osobę posiadającą prawo do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w odpowiednim zakresie w celu oceny prawidłowości wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Dlatego organ I instancji na podstawie art. 8lc Prawa budowlanego, zaskarżonym postanowieniem z 16 maja 2013 r. nałożył na J. G. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 sierpnia 2013 r. ekspertyzy technicznej, sporządzonej przez osobę posiadającą prawo do wykonywania samodzielnych funkcji technicznej. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości ekspertyza powinna wskazywać sposób ich likwidacji. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył treść art. 81c Prawa budowlanego podkreślając, że stanowi on kompleksową regulację procedury nakładania na uczestników procesu budowlanego, właścicieli lub zarządcy obiektów budowlanych obowiązków dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz i wynika wprost z treści art. 81 c ust. 4 tej ustawy, który przewiduje, że w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz, organ może zlecić wykonanie tych ocen na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. W świetle powyższych uregulowań obowiązek wykonania ekspertyzy w pierwszej kolejności spoczywa na inwestorze. W przedmiotowej sprawie wątpliwości organu I instancji związane były zarówno z brakiem projektu budowlanego, którego zadaniem jest przedstawienie sposobu wykonania przedmiotowych robót budowlanych dotyczących realizacji kominka wraz z instalacją rozprowadzającą ciepło oraz sposób wentylowania pomieszczenia, w którym znajduje się kominek, jak również prawidłowość zastosowanych materiałów budowlanych oraz prawidłowość wykonania instalacji grzewczej. W aktach sprawy znajdują się cztery protokoły z okresowej kontroli kominowej: opinia kominiarska nr 72/09 z 28 września 2009 r. i nr 91/09 z dnia 20 listopada 2009 r. sporządzona przez R. S., opinia kominiarska nr 15/03/2011 z dnia 8 marca 2011 r. sporządzona przez G. M. oraz protokół nr 53/2011 z 31 marca 2011 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych, sporządzony przez Z. F. Z protokołu mistrza kominiarskiego Z. F. wynika między innymi zalecenie "przeniesienia wentylacji pralni w wolny przewód nr 9 oraz potrzeba udrożnienia przewodu nr 18". Natomiast zgodnie z protokołem nr 61/2012 z dnia 23 kwietnia 2012 r. kominiarza D. G. sprawdzone przewody kominowe dymowe i spalinowe wentylacyjne i podłączenia w lokalach nr 2,3,4 nie budzą zastrzeżeń. Porównując powyższe opinie kominiarskie organ zauważył rozbieżności dotyczące możliwości podłączeń urządzeń grzewczych do poszczególnych przewodów. W świetle powyższego organ I instancji stwierdził, że ma uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych, dlatego zaskarżonym postanowieniem nałożył na inwestora przedmiotowych robót budowlanych obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy. Zadaniem ekspertyzy, będącej opracowaniem wykonanym na podstawie oględzin, badań, pomiarów czy obliczeń jest przedstawienie oceny rzeczywistego stanu wykonanych robót budowlanych. Wnioski zawarte w ekspertyzie technicznej powinny przedstawiać ocenę prawidłowości ich wykonania z uwzględnieniem zarówno przepisów technicznych jak i sztuki budowlanej. W konsekwencji ekspertyza winna wskazywać albo akceptację wykonanych robót i możliwość użytkowania instalacji, bądź zawierać opis nieprawidłowości i zalecenia dotyczące sposobu wykonania koniecznych napraw. Postanowienie wydane na podstawie art.81c Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, ma na celu uzupełnienia materiału dowodowego umożliwiającego merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Jeśli ekspertyza wykaże nieprawidłowości, organ podejmując rozstrzygnięcie wskaże jakie konkretne roboty należy wykonać aby doprowadzić je do stanu zgodnego z przepisami. Natomiast jeśli okaże się, że roboty budowlane (mimo że wykonane samowolnie ) zostały wykonane prawidłowo, organ dokona ich legalizacji orzekając o braku podstaw do wykonania określonych czynności w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Ze względu na upływ czasu, organ odwoławczy uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 maja 2013r. nakładające na J. G. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 31 sierpnia 2013 r. ekspertyzy technicznej i wyznaczył nowy termin jej przedłożenia do dnia 31 grudnia 2013 r. Skargę na powyższe postanowienie wniosła J. G. domagając się jego uchylenia w całości. W pierwszej kolejności skarżąca zakwestionowała uznanie sąsiadów – Państwa Z. za stronę przedmiotowego postępowania, które dotyczy robót wykonanych w jej mieszkaniu. Podniosła skarżąca, że we wszystkich czterech mieszkaniach znajdujących się budynku były piece i we wszystkich instalacja grzewcza została przerobiona, zatem postępowanie powinno dotyczyć wszystkich lokali. Bezzasadnie organ odwoławczy stwierdził, że wentylacja łazienki została wykonana nieprawidłowy, gdyż pomieszczenie łazienki lokalu nr 3 zostało podłączone do przewodu kominowego, który już był wykorzystywany do wentylacji łazienki sąsiedniego lokalu mieszkalnego nr 1. Pomieszczenie łazienki lokalu nr 3 zostało podłączone do wentylacji, która znajdowała się w tym lokalu zgodnie z pozwoleniem oraz projektem. Instalacja istniała od wybudowania budynku. Zarzuciła skarżąca, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów jakie przywołała w odwołaniu dotyczących tego, że właściciele lokalu nr 1 podłączyli się do wentylacji kuchennej wszystkich 4 lokali mieszkalnych, zatajenia faktu niedopuszczania do przeglądu w 2012 r., oraz oparciu się na prywatnych opiniach kominiarskich właścicieli lokalu nr 1. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a... Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 października 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 maja 2013 r. w zakresie nałożenia na J. G. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą prawo do wykonywania samodzielnych funkcji technicznej w budownictwie w odpowiednim zakresie, oceniającej pod względem technicznym zastosowane wyroby budowlane oraz zrealizowane po rozbiórce pieców akumulacyjnych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę roboty budowlane w lokalu nr 3 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr 12 przy ul. P. 12 w M. obejmujące wykonanie kominka z zamkniętym wkładem kominkowym z instalacją rozprowadzającą ciepłe powietrze w mieszkaniu i z włączeniem wentylacji pomieszczenia pokoju z kominkiem do przewodu kominowego oraz instalacji grzejnikowej z czynnikiem grzewczym wodnym, podłączonej do kotła gazowego zainstalowanego w łazience w zakresie nałożonego obowiązku. Podstawą materialno – prawną kontrolowanego postanowienia jest przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowienie wydane na tej podstawie ma charakter dowodowy co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane stanowi część innego toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń co do rodzaju postępowań, w których może być stosowany. Organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do skorzystania z tego przepisu jedynie w przypadku istnienia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku. W tym przypadku wątpliwości te wynikają ze stanu budynku, który jest użytkowany przez cztery rodziny, zaś budzący wątpliwości sposób podłączenia urządzeń grzewczych skarżącej do przewodu kominowego powoduje, że realne jest zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkających w budynku osób. W tym zakresie, w ocenie Sądu, zakres ekspertyzy jest przez organ sprecyzowany właściwie, bowiem z uwagi na występowanie rozbieżności pomiędzy opiniami kominiarskimi nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie czy istnieją podstawy do nakazywania inwestorce wykonania robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem czy też nie ma takiej konieczności. Po dostarczeniu ekspertyzy organ będzie dysponował materiałem dowodowym, który umożliwi mu ocenę zasadności działań zmierzających do doprowadzenia obiektu do należytego stanu technicznego i wydania decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r. w sprawie II OSK 2075/11 (dostępne na stronach orzeczenia/nsa/gov/pl) przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter uznaniowy, a więc mieści się w ramach tzw. uznania administracyjnego zarówno co do zaistnienia "uzasadnionych wątpliwości", jak i wyboru żądania oceny technicznej lub ekspertyzy. Z uwagi na dokonanie w budynku remontu i zmianę w zakresie parametrów wentylacji z uwagi na prawdopodobne podłączenie zainstalowanego kominka do przewodu kominowego wykorzystywanego już przez sąsiadów, żądanie przez organ ekspertyzy, a więc opinii technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednią wiedzę specjalistyczną w ocenie Sądu było uzasadnione. Wnioski z ekspertyzy będą stanowiły podstawę do dalszego postępowania z przedmiotowymi wykonanymi robotami budowlanymi. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że właściciele lokalu nr 1 nie powinni być uznani za stronę niniejszego postępowania wskazać należy, że zarzut ten jest niezasadny. Stronami niniejszego postępowania są i powinni być wszyscy współwłaściciele budynku położonego w M. przy ul. P. 12, gdyż przewody kominowe należą do części wspólnych budynku i każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny, wynikający z prawa własności, do uczestnictwa w tym postępowaniu. Błędnie sądzi skarżąca, że skoro instalacja grzewcza została wykonana w jej mieszkaniu to tylko ona może być stroną postępowania. Przedmiotowa ekspertyza obejmuje także odprowadzanie dymu do przewodów kominowych będących częścią wspólną, stad też zasadnie organy nadzoru budowlanego uznały, że stronami postępowania są wszyscy współwłaściciele budynku. Kwestionowanie natomiast sposobu wykonania robót budowlanych w mieszkaniach innych właścicieli w tym samym budynku nie może mieć wpływu na oceniane rozstrzygniecie, gdyż w tym postępowaniu oceniana jest jedynie kwestia robót wykonanych przez skarżącą. Nie wyklucza to oczywiście postępowania w zakresie robót wykonanych przez innych właścicieli w należnych do nich lokalach mieszkalnych. Nie jest to jednak przedmiotem oceny Sądu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.