II SA/Gd 85/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: sędzia WSA Marek Kraus Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi E. Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2020 r. r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę. Skarga E. Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 grudnia 2020 r. umarzające postępowanie zażaleniowe w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie tegoż organu z 12 października 2020r., które oddala zarzuty zgłoszone przez P. Ś. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego została wniesiona w następującym stanie sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 29 marca 2017 r. nakazał inwestorom E. i P.Ś. rozbiórkę obiektu budowlanego - wiaty o wymiarach 3,80 m x 18,10 m dobudowanej do istniejącego obiektu budowlanego, zrealizowanego na działce o nr ewid. gruntu [..] położonej w m. B. przy ul. D., wykonanej bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 24 czerwca 2017 r. uchylił ww. decyzję organu I instancji i nakazał inwestorom E. i P.Ś. rozbiórkę budynku - wiaty o wymiarach 3,80 m x 18,10 m dobudowanej do istniejącego obiektu budowlanego, zrealizowanego na działce o nr ewid. gruntu [..] położonej w m. B. przy ul. D., wykonanej bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 571/17 oddalił skargę na ww. decyzję organu odwoławczego, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1260/18 oddalił skargę kasacyjną. Upomnieniem z 2 grudnia 2019 r. wezwano zobowiązanych do wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na fakt, iż zobowiązani nie wykonali nałożonego na nich obowiązku organ I instancji wystawił dwa tytuły wykonawcze TW-2 stosowane w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym oddzielnie na każdego zobowiązanego. W wyniku wniesionych przez zobowiązanych zarzutów z 24 lutego 2020 r. i 25 lutego 2020 r. organ I instancji umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne w sprawie obiektu budowlanego - wiaty o wymiarach 3,80 mx 18,10 m zrealizowanego w m. B. przy ul. D., na działce o nr ewid. [..]. Następnie organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy TW-2 stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym P. Ś. z 6 sierpnia 2020 r. Postanowieniem z 13 października 2020 r. organ I instancji oddalił zarzuty z 26 sierpnia 2020 r. zgłoszone przez P. Ś. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego [..] z 6 sierpnia 2020 r., jako bezpodstawne. E. Ś. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji, a organ odwoławczy umorzył postępowanie zażaleniowe zainicjowane przez skarżącą. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. na postanowienie wydane przez organ I instancji służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia. W świetle przepisów art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny albo obowiązek. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem Sądów Administracyjnych postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się rozstrzygnięcie, które rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki tej osoby. Interes prawny musi, zatem znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. Zaskarżonym postanowieniem organ I instancji oddalił, jako bezpodstawne, zarzuty zgłoszone przez P. Ś. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego [..] z 6 sierpnia 2020 r. wystawionego na P. Ś. Postanowienie to powinno być doręczone tylko P.Ś., ponieważ tylko on jest stroną w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym na podstawie ww. tytułu wykonawczego. W tym stanie rzeczy przedmiotowe postanowienie nie dotyczyło ani praw ani obowiązków E. Ś. W zaistniałej sytuacji złożenie zażalenia przez E. Ś., jako podmiotu nie posiadającego przymiotu strony skutkuje bezprzedmiotowością postępowania zażaleniowego. Przywołał organ odwoławczy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.08.1997 r., sygn. akt IV SA 1766/95, gdzie wskazano, że jeżeli organ uzna, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma w danej sprawie interesu prawnego lub obowiązku, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. We wniesionej skardze skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1. art. 138 § 1 pkt 3 w związku 2 art. 144 k.p.a. - w związku z art. 18 ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2020r., poz. 1438 z późn. zm.), 2. art. 34 §1, §4, §5 w zw. z art. 33 § 1 punkt 1, 2, 3, 5, 6, 7 i 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym sprzed 30 lipca 2020r. w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, 3. art. 34 §1, §4, §5 w zw. z art. 33 § 2 punkty 1 - 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym od 30 lipca 2020r. w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, 4. art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. - w związku z art. 18, art. 34 §1, §4, §5 w związku z art. 33 § 1 punkt 1,2, 3, 6, 8 i 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. W uzasadnieniu skargi zawarto argumentację prowadząca do wniosku, że skoro decyzja nakazująca rozbiórkę została skierowana do małżonków Ś. będących inwestorami, to skarżąca winna być uznana za stronę w postępowaniu dotyczącym zarzutów zgłoszonych przez jej męża. Skarga zawiera także obszerne uzasadnienie zarzutów w niej sformułowanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 grudnia 2020 r. umarzające postępowanie zainicjowane zażaleniem E. Ś. na postanowienie PINB o uznaniu za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez zobowiązanego P. Ś. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z 6 sierpnia 2020 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ("u.p.e.a."). Ustawa ta zgodnie z art. 1 określa: 1) sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2, 2) prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2. Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 (w tym obowiązków o charakterze niepieniężnym pozostających we właściwości organów administracji publicznej), gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 § 1 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 1 ustawy, uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy PINB jest zarówno wierzycielem (art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 1), jak i organem egzekucyjnym obowiązku (art. 1a pkt 7 w zw. z art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), egzekucji administracyjnej podlega bowiem obowiązek o charakterze niepieniężnym – nakaz rozbiórki obiektu budowlanego. Niesporne w sprawie pozostaje, że decyzją z 29 marca 2017 r. organ I instancji nakazał inwestorom E. i P.Ś. rozbiórkę obiektu budowlanego - wiaty o wymiarach 3,80 m x 18,10 m dobudowanej do istniejącego obiektu budowlanego, zrealizowanego na działce o nr ewid. gruntu [..] położonej w m. B. przy ul. D., wykonanej bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę. Jak wynika z treści art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Reguła określona w tym przepisie jest jedną z fundamentalnych zasad postępowania egzekucyjnego, zgodnie z którą organ egzekucyjny nie może badać sprawy od strony merytorycznej, bo ten zakres obejmowało już wcześniej prowadzone postępowanie administracyjne, które zostało ostatecznie zakończone. Strona w tamtym postępowaniu mogła i była uprawniona do podważania zasadności nałożonego na nią obowiązku. Zasada ta wynika z samej istoty postępowania egzekucyjnego, które ma na celu doprowadzenie do realizacji nałożonego obowiązku ostateczną decyzją administracyjną, który nie jest wykonywany dobrowolnie przez zobowiązanego. W trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ nie może zatem kwestionować zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej – podjętej w ramach innego postępowania. Postępowanie egzekucyjne ma charakter stricte wykonawczy i nie może stanowić kolejnego stadium badania prawidłowości i zgodności z prawem nałożenia na zobowiązanego obowiązku rozbiórki. W konsekwencji również i sąd nie jest uprawniony do badania zgodności z prawem decyzji rozbiórkowej, stąd też jakiekolwiek wnioski i zarzuty pod adresem decyzji nakazującej rozbiórkę nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z art. 1a pkt 2 ustawy, zobowiązanym jest każda osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym. Tak więc każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części), jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie tego nakazu. Pojęcie zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym ma charakter formalny i nie można w tym wypadku utożsamiać zobowiązanego z podmiotem ogólnie określonych w normach prawa materialnego praw i obowiązków. Solidarność zobowiązanych (małżonków) jest instytucją materialnego prawa cywilnego. Skoro konstrukcja ta ma charakter cywilnoprawny to nie powinna być odnoszona do postępowania egzekucyjnego. W doktrynie prezentowany jest pogląd według którego, możliwe jest wskazanie w jednym tytule wykonawczym kilku podmiotów, gdy zakres ich odpowiedzialności jest tożsamy (W. Piątek, A. Skoczylas, w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 179). Taka tożsamość nie oznacza "solidarnego nałożenia obowiązku" (vide: wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., II OSK 1655/11, pub. CBOSA). Nie oznacza to także możliwości traktowania zobowiązanych do wykonania obowiązku jako jednego zobowiązanego (vide: wyrok NSA z 23 marca 2010 r., II OSK 573/09, pub. CBOSA). Zatem każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu. Natomiast drugi małżonek nie uzyskuje statusu strony postępowania w toku procedury mającej doprowadzić do wykonania obowiązku egzekucyjnego przez współmałżonka także z tego powodu, że wykonanie obowiązku przez jednego z małżonków zwalnia z tego obowiązku drugiego. W konsekwencji skarżąca nie uzyskała statusu strony postępowania w toku procedury egzekucyjnej skierowanej na realizację obowiązku przez P. Ś. Raz jeszcze podkreślić należy, że obok wierzyciela stroną postępowania egzekucyjnego jest zobowiązany. Oznacza to, że skarżąca nie mogła wnieść skutecznego zażalenia na postanowienie o uznaniu zarzutów wniesionych przez zobowiązanego P. Ś. Oznacza to, że brak podstaw do żądania wszczęcia postępowania zażaleniowego w sprawie egzekucji dotyczącej realizacji obowiązku przez inny podmiot skutkować musiał umorzeniem postępowania wobec wniesienia zażalenia przez podmiot nieuprawniony. Oznacza to także, że nie jest możliwe odniesienie się do zarzutów merytorycznych sformułowanych w skardze, bowiem skarżąca nie jest uprawniona do uczestnictwa w tym postępowaniu i domaganiu się uznania jej argumentów w postępowaniu, w którym nie został jej na mocy przepisów przyznany status strony postępowania. Zgodnie z przepisem art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu skarżąca indywidualnego interesu nie posiada. Reasumując, dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia Sąd nie dostrzegł naruszeń przepisów postępowania podnoszonych w skardze, ani naruszeń przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, organ egzekucyjny wydając zaskarżone postanowienie przyjął prawidłowy tok postępowania egzekucyjnego, nie dopuścił się uchybienia przepisów prawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz mających odpowiednie zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co potwierdza materiał dowodowy zebrany w przedmiotowej sprawie. Mając na względnie powyższe Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.