II SA/Gd 852/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Alina Dominiak Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody z dnia 5 października 2011 r., [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 27 maja 2011 r., nr [...]. Decyzją z dnia 11 października 1994 r., nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego udzielił M. Z. pozwolenia na rozbudowę i modernizację budynku letniskowego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w obrębie geodezyjnym P. w gminie U. Na wniosek M. G. - właściciela działki sąsiadującej z przedmiotową działką, postanowieniem z dnia 8 grudnia 1994 roku, nr [...], organ wznowił - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej w skrócie k.p.a.), postępowanie w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę i modernizację budynku letniskowego, zakończone ww. decyzją. Następnie, decyzją z dnia 29 grudnia 1994 r., nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia 11 października 1994 r. o pozwoleniu na rozbudowę i modernizację budynku letniskowego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 151 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a. Decyzja ta oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody z dnia 17 lutego 1995 r., nr [...], zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 477/10. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy zasadnie, wobec pominięcia w postępowaniu administracyjnym M. G., wznowiły postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę przedmiotowego domku letniskowego. Zaznaczył przy tym, iż w takiej sytuacji organy powinny były ponownie przeprowadzić postępowanie w sprawie i podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. Sąd stwierdził, że w toku postępowania doszło do istotnej zmiany przepisów albowiem powołana przez organ I instancji ustawa z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane utraciła moc. Od dnia 1 stycznia 1995 roku obowiązywała już ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm. - dalej w skrócie "ustawa - Prawo budowlane"). Okoliczność ta spowodowała konieczność rozpoznania sprawy wznowionej (w przedmiocie pozwolenia na budowę) co do jej istoty w oparciu o nowe uregulowania prawne. Sąd wyjaśnił, że w sytuacji gdy powodem wznowienia jest podstawa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ musi, podejmując rozstrzygnięcie w trybie nadzwyczajnym, zastosować przepisy obowiązujące w chwili podejmowania decyzji we wznowionym postępowaniu. Tylko takie stanowisko gwarantuje bowiem pominiętym stronom przeprowadzenie postępowania co do istoty sprawy z ich udziałem. Sąd podzielił zarzut skargi dotyczący wadliwej interpretacji przez organy § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62 ze zm.). Sąd uznał bowiem, iż określone w przepisie § 12 ww. rozporządzenia odległości zabudowy od granicy działki miały zastosowanie do zabudowy letniskowej. Sąd stwierdził nadto, że sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymagało udokumentowania jego treści wypisem i wyrysem z planu. Brak tych dokumentów uniemożliwiał weryfikację twierdzeń organów zawartych w zaskarżonej decyzji. Na koniec Sąd zalecił aby ponownie prowadzone postępowanie w trybie wznowieniowym przeprowadzone zostało z udziałem właściciela bądź właścicieli innych sąsiadujących nieruchomości, pominiętych w postępowaniu przeprowadzonym w trybie zwykłym. Jak wskazał bowiem Sąd, z twierdzeń skarżącego i dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że Z. S., którego organy uznały za stronę w postępowaniu wznowieniowym, zmarł jeszcze przed wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia z dnia 11 października 1994 roku. Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta - decyzją z 27 maja 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, odmówił M. Z. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę domku letniskowego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w obrębie geodezyjnym P. w gminie U. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku z opisanym powyżej wyrokiem - postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2011 r., wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji o projekt zagospodarowania terenu sporządzony przez uprawnionego projektanta, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu - ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz projekt budowlany z orzeczeniem technicznym na przebudowę i rozbudowę istniejącego domku letniskowego, w terminie do dnia 20 maja 2011 roku. Inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku i z tej przyczyny organ odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na przebudowę. W odwołaniu od tej decyzji M. Z. stwierdził, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 - 10, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ustawy - Prawo budowlane. Skarżący zarzucił organowi, że ten nie uwzględnił, iż obecnie toczące się postępowanie nie zostało wywołane złożeniem przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z zamiarem rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, lecz jest wynikiem uchylenia przez sąd decyzji dotyczących pozwolenia na budowę sprzed 17 lat. Wtedy to stwierdzono zgodność projektu z prawem i zatwierdzono sposób zagospodarowania terenu. Ponadto modernizacja i przebudowa budynku już nastąpiła, a wyznaczony inwestorowi termin do przedłożenia dokumentacji był niemożliwy do dotrzymania. M. Z. stwierdził nadto, że Sąd wskazał na potrzebę poczynienia przez organ ustaleń co do zgodności przedłożonego projektu z uregulowaniami obowiązującymi od 1995 r., czego organ nie uczynił, lecz w całości go zakwestionował i od razu nakazał sporządzenie nowego projektu. Organ nie poczynił również żadnych ustaleń w odniesieniu do sposobu zagospodarowania terenu przedmiotowej działki. Wojewoda - decyzją z dnia 5 października 2011 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że skarżącemu zapewniono możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Uznał również, iż w postanowieniu organu I instancji o uzupełnieniu dokumentacji jasno określono obowiązki, jakie nałożono na skarżącego. Jednoznacznie wykazało również, że dokumentacja przedłożona przez inwestora w 1994 roku nie jest zgodna z aktualnie obowiązującym prawem, a termin, jaki organ I instancji wyznaczył skarżącemu na przedłożenie wymaganych dokumentów, był wystarczający. W skardze na ww. decyzję Wojewody skarżący powtórzył zarzuty odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu, co też w niniejszej sprawie uczynił. Art. 135 cytowanej ustawy stanowi zaś, iż Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji albowiem stwierdził, że zostały one wydane z istotnym naruszeniem art. 151 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej w skrócie - k.p.a.), które miało wpływ na wynik sprawy. Wydając ww. decyzje organy obu instancji przeoczyły bowiem, iż przedmiotowe postępowanie jest postępowaniem wznowieniowym, a zatem - orzekając w sprawie, winny były wydać decyzję, której rozstrzygnięcie przewiduje art. 151 k.p.a., czego nie uczyniły. Zgodnie z treścią art. 151 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., czyli postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z art. 151 § 2 k.p.a. wynika nadto, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. (m. in. upływ określonego w przepisie czasu od wydania decyzji ostatecznej) organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W niniejszej sprawie pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 11 października 1994 r., nr [...], którą udzielono M. Z. pozwolenia na rozbudowę i modernizację budynku letniskowego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w obrębie geodezyjnym P. w gminie U. Pozostaje również w obrocie prawnym postanowienie ww. organu z dnia 8 grudnia 1994 roku, nr [...], którym wznowiono - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie zakończone wydaniem ww. decyzji. Orzekając w niniejszej sprawie organy winnym były zatem - stosownie do treści art. 151 k.p.a. - odnieść się w swych rozstrzygnięciach do ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 11 października 1994 r., czego nie uczyniły. Wydały bowiem decyzje rozstrzygając sprawę tak, jakby orzekały w postępowaniu zwykłym. Organ I instancji odmówił skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę przedmiotowego domku letniskowego, a organ II instancji to rozstrzygnięcie zaakceptował. Orzekając w postępowaniu wznowieniowym, organy obu instancji wydały zatem decyzje zawierające rozstrzygnięcia nieprzewidziane treścią art. 151 k.p.a., a tym samym naruszyły ten przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd - uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organy obu instancji, wydając decyzje nieprzewidziane treścią art. 151 k.p.a., naruszyły ten przepis postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i z tej przyczyny, na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającego czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona decyzja może podlegać wykonaniu. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja dotyczyła odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe. Sąd nie zawarł w wyroku również rozstrzygnięcia o kosztach postępowania albowiem - zgodnie z treścią art. 209 i 210 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o zwrocie kosztów postępowania sąd orzeka nie z urzędu, lecz na wniosek strony, a takiego wniosku brak w aktach sprawy.