II SA/Gd 856/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2024 r., nr SKO Gd/6827/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej A. P. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Sądu decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pani A. P. (dalej: Skarżąca) wnioskiem z 27 lipca 2023 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta Gdańska o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Prezydent Miasta decyzją 16 listopada 2023 r. odmówił przyznania świadczenia, wskazując na: brak związku przyczynowo - skutkowego rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, zakres sprawowanej oraz datę powstania niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: SKO, Kolegium) decyzją z 3 lipca 2024 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta. Kolegium stwierdziło m.in., że brak podstaw do odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach, tj. z uwagi na wiek, w którym powstała niepełnosprawność, natomiast z zebranego materiału dowodowego wynika, że nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki. Z kolei zakres sprawowanej opieki nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia. Kolegium wskazało również, że w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni i Jej matki pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy. W chwili przybycia pracownika socjalnego, Skarżącej nie było w domu, gdyż "załatwiała sprawy na mieście". Ostatnio była zatrudniona w W. do 26 czerwca 2023 r. Od tego czasu zamieszkuje wraz z matką i sprawuje nad Nią opiekę. Przygotowuje posiłki, robi zakupy, pomaga w utrzymaniu higieny, podaje leki, załatwia sprawy urzędowe, sprząta, towarzyszy trakcie wizyt lekarskich czy rehabilitacji. Czynności te zajmują większość dnia. Podopieczna porusza się przy pomocy kuli, sama obsługuje się w toalecie, spożywa posiłki przygotowane przez córkę. Sama nie jest w stanie gotować, zapomina o lekach. Pracownik socjalny wskazał, iż do czerwca 2023 r. podopieczna funkcjonowała samodzielnie, nie wymagała stałej opieki. Jednak z uwagi na pogorszenie stanu zdrowia, sytuacja uległa zmianie. W związku z powyższym, w ocenie pracownika socjalnego, Pani T. nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Kolegium zauważyło, że w treści notatki z wywiadu środowiskowego wynika pewna nieścisłość. Z jednej strony pracownik socjalny wskazuje, że podopieczna samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne, porusza się przy pomocy kuli, posiłki także spożywa samodzielnie, a z drugiej zaś że nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. We wniesionej do Sądu skardze, Skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zasądzenia kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych: - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla Strony rozstrzygnięcia; - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, co nie wpływa na uprawnienie opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego; naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki Skarżącej nad matką oraz związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a pogorszającym się stanem zdrowia Jej matki, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. SKO potwierdziło dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została co najmniej przedwcześnie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390) – dalej jako u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Sąd podziela stanowisko Kolegium dotyczące przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 r. życia. Znajduje ono bowiem podstawę w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie o sygn. K 38/13 oraz w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Przywołany zatem przez Wójta art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy dla odmowy przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia. Sąd nie zgadza się jednocześnie z dokonaną przez SKO oceną przesłanki związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad matką a niepodejmowaniem zatrudnienia. W utrwalonym orzecznictwie przyjmuje się, że rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia omawianego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom opiekę tę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Z punktu widzenia celu, nie jest istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji RP, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 28 maja 2020 r., sygn. III SA/Gd 408/20). Przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia powinna być zatem odczytywana jako niepozostawanie w zatrudnieniu wynikające z konieczności sprawowania opieki, której mowa w art. 17 ust.1 u.ś.r. Po drugie, dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy opieką a niepozostawaniem w zatrudnieniu, w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Jednakże, to do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (por. NSA w wyroku z 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21). Na użytek ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca przewidział specyficzny instrument badania i weryfikacji, czy zakres potrzeb osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności uniemożliwia zarazem aktywność zarobkową i zawodową jej opiekuna. Zgodnie bowiem z przepisem art. 23 ust. 4aa u.ś.r. jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych – do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268, ze zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości. Tym samym, wywiad środowiskowy jest podstawowym narzędziem w zakresie ustalenia czy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 17 u.ś.r., w szczególności, czy konieczny zakres sprawowanej opieki uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, bądź zmusza do rezygnacji z pracy zarobkowej. Z uwagi na powyższe wywiad ten powinien spełniać wszelkie wymogi przewidziane w przepisach prawa a także nie powinien budzić wątpliwości, co do swojej treści. Zgodnie z treścią § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 893 – dalej "rozporządzenie"), w przypadku przeprowadzania wywiadu w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 107 ust. 1a pkt 1 i 2 ustawy, wywiad przeprowadza się z osobą deklarującą sprawowanie faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie, w miejscu sprawowania tej opieki, w obecności osoby, nad którą jest sprawowana faktyczna opieka. Przepis art. 107 ust. 1a pkt 1, o którym mowa wyżej, to przepis ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w myśl którego rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się również na podstawie art. 23 ust. 4aa ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych u osoby ubiegającej się oświadczenie pielęgnacyjne lub osoby pobierającej to świadczenie w celu weryfikacji wątpliwości dotyczących okoliczności związanej z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz sprawowaniem faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie pielęgnacyjne. Zauważyć bowiem trzeba, że o istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki przesądza to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki i jednocześnie jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. W niniejszej sprawie przeprowadzono wywiad środowiskowy bez obecności Skarżącej. Uzyskane przez pracownika socjalnego informacje pochodzą wyłącznie od podopiecznej. Ponadto, jak zauważyło SKO – wywiad zwiera sprzeczne informacje dotyczące możliwości ruchowych podopiecznej, a nadto nie sposób z niego odczytać, które treści są stwierdzeniami podopiecznej, a które obserwacjami pracownika socjalnego. Z § 4 ust. 2 rozporządzenia wynika obowiązek dokonania analizy i diagnozy sytuacji danej osoby lub rodziny i sformułuje wniosków z nich wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy. W tej sprawie nie da się z całą pewnością odróżnić analizy i diagnozy dokonanej przez pracownika socjalnego od informacji zebranych w trakcie wywiadu. Powoduje, to że sporządzony z naruszeniem przepisów prawa wywiad środowiskowy, stanowiący główny dowód służący weryfikacji wątpliwości w zakresie sprawowanej opieki, jest w przedmiotowym postępowaniu bezużyteczny, ponieważ sam budzi wątpliwości, co do swojej treści. Zaniechanie wyjaśnienia tych wątpliwości stanowi z kolei naruszenie art. 7 k.p.a., natomiast przeprowadzenie wywiadu pod nieobecność Skarżącej, poza naruszeniem przepisów rozporządzenia i ustawy o pomocy społecznej, stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79 § 2 k.p.a. Dokonanie ustaleń stanu faktycznego na podstawie wadliwego wywiadu środowiskowego należy kwalifikować również, jako przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – dalej jako - p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. SKO posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku, w szczególności uprawnione jest, stosownie do art. 136 § 1 K.p.a., do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie labo zlecenie tego organowi pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zasądzając od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika. Sprawę rozpoznano w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosownie do art. 153 p.p.s.a, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium zobowiązane będzie do uzupełnienia postępowania dowodowego zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z oceny prawnej wyrażonej powyżej, w szczególności koniecznym będzie powtórzenie wywiadu środowiskowego w obecności Skarżącej i ewentualne przeprowadzenie innych dowodów w zależności od ustalonych okoliczności sprawy, a następnie dokonanie subsumpcji w pełni zgromadzonego materiału dowodowego z treścią przepisów u.ś.r. Przywołane w treści uzasadnienia orzeczenia, dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl.