II SA/Gd 857/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 października 2025 r., nr SKO Gd/5503/24 w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie w terminie sprawozdania w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Sztum z dnia 25 października 2024 r., nr GKVI.703.1.1.2024 oraz umarza postępowanie administracyjne, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz strony skarżącej P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 4.427 (cztery tysiące czterysta dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. C. Spółka z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO) z 13 października 2025 r. w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie w terminie sprawozdania w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Burmistrz Miasta i Gminy Sztum decyzją z 25 października 2024 r. nałożył na skarżącą Spółkę administracyjną karę pieniężną w wysokości 27000 zł za złożenie po terminie sprawozdania z prowadzonej działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych za I kwartał 2024 r. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że przy piśmie z 29 lipca 2024 r. skarżąca Spółka przesłała sprawozdanie za I kwartał 2024 r. oraz wyjaśniła, że opóźnienie wynikło z omyłkowego niewysłania sprawozdania e-PUAP-em. Po otrzymaniu pisma organ wszczął postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za przekazanie po terminie kwartalnego sprawozdania oraz ustalił jej wysokość powołując się na art. 9xb ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach podkreślając, że strona nie przedstawiła żadnych okoliczności wskazujących, że do opóźnienia doszło wskutek działania siły wyższej. SKO rozpoznając odwołanie skarżącej Spółki decyzją z 13 października 2025 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wyjaśniając m. in., że zgodnie z art. 9o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań. Stosownie do art. 9xb ust. 1 ustawy podmiot, który przekazuje sprawozdanie po terminie, podlega karze pieniężnej w wysokości 300 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 90 dni. Wymierzając karę pieniężną bierze się pod uwagę przesłanki, o których mowa w art. 189d pkt 2 i 4-6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 9xb ust. 2. ustawy. SKO zaznaczyło, że skarżąca Spółka mimo ciążącego na niej obowiązku nie złożyła w terminie sprawozdania za I kwartał 2024 r. Termin ten upływał z końcem kwietnia 2024 r., a datowane na dzień 29 lipca 2024 r. sprawozdanie wpłynęło do organu pierwszej instancji tego samego dnia wraz z wyjaśnieniem, że choć zostało sporządzone w terminie, to omyłkowo nie zostało wysłane. Opóźnienie wyniosło zatem 90 dni. Skarżąca Spółka we wniesionej do Sądu skardze na decyzję SKO z 13 października 2025 r. zarzuciła naruszenie: art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 7a k.p.a. poprzez pominięcie w ustaleniach, że Spółka faktycznie nie podjęła działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych, co powinno prowadzić do rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść Spółki i umorzenia postępowania w przedmiocie kary pieniężnej; art. 9o w zw. z art. 9xb pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – dalej u.c.p.g. oraz w zw. z art. 7a ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że niezłożenie sprawozdania "zerowego" (in concreto za I kwartał 2024 r.) może skutkować nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy art. 9o u.c.p.g. nie wymaga w ogóle składania sprawozdań "zerowych", a co za tym idzie niezłożenie takiego sprawozdania nie może pociągać za sobą nałożenia administracyjnej kary pieniężnej; art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. poprzez nałożenie administracyjnej kary pieniężnej wyliczonej według wzoru 300 zł x 90 dni, co oznacza, że kara została naliczona według sztywnej stawki, a taka metoda została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt SK 66/21. Oznacza to, że administracyjna kara pieniężna została nałożona na Spółkę na podstawie niezgodnego z Konstytucją przepisu. Do tego zarzutu podnoszonego przez Spółkę SKO również się nie odniosło; art. 105 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego; art. 15 k.p.a. w zw. z art. 189f k.p.a. – w przypadku uznania, że nieterminowe złożenie sprawozdania zerowego może stanowić podstawę nałożenia administracyjnej kary pieniężnej - poprzez rozważanie po raz pierwszy dopiero przez SKO, czy w sprawie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, co stanowi samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy organom administracji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 9 xb ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2024 r. poz. 399; dalej: "ustawa"), w myśl którego podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o - podlega karze pieniężnej w wysokości 300 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 90 dni. W przywołanym art. 9o ustawy określono, że podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań (ust. 1). Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, podzielić należy stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 15 marca 2024 r., III OSK 3509/21 (przywołane orzecznictwo dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz przedstawioną w nim argumentację, wskazujące że regulacje dotyczące kar pieniężnych z tytułu deliktów administracyjnych, pomimo że wymierzane są one w trybie postępowania administracyjnego, spełniają także funkcję karnoadministracyjną. Zatem ich wykładnia powinna rozstrzygać wątpliwości na korzyść strony. Przepisy prawa statuujące kary pieniężne powinny być wykładane ściśle i z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się bowiem, że w praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie obowiązku obciążającego stronę nie można domniemywać, ponieważ godzi to w bezpieczeństwo obrotu prawnego. System obowiązujących przepisów prawnych powinien być czytelny dla jednostki, tak żeby mogła racjonalnie pokierować swoim postępowaniem. W szczególności nie można obciążać jej sankcją za niedopełnienie domniemywanego obowiązku. Organy władzy, w tym organy administracji publicznej nie mogą bowiem obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie legislacyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2011 r., II OSK 1625/10). W związku z tym należy uznać, że w obecnym stanie prawnym nie istnieje zagrożony administracyjną karą pieniężną obowiązek złożenia sprawozdania zerowego na podstawie art. 9o ust. 1 ustawy. Skoro obowiązek ten nie wynika jednoznacznie z powołanego przepisu, tak jak ma to miejsce w art. 9n ust. 6 ustawy, to brak jest podstaw prawnych, żeby powyższy obowiązek domniemywać, jak i żeby tego rodzaju obowiązek nakładać na podmiot w drodze niedopuszczalnej w prawie administracyjnym analogii. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na kanwie decyzji wydanej w październiku 2019 r., niemniej wyrażona w nim ocena prawna jest adekwatna do stanu prawnego mającego zastosowanie przy wydawaniu decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie. Ustawodawca nie wprowadził bowiem do treści art. 9o ustawy, obowiązku składania przez podmioty określone w ust. 1 tego przepisu sprawozdań zerowych. Adekwatne jest również do realiów niniejszej sprawy, wyrażone w orzecznictwie spostrzeżenie, że literalna wykładnia uprawnia do przyjęcia, że podmiotem, o którym mowa w art. 9o ust. 1 ustawy, jest podmiot, który na podstawie udzielonego mu zezwolenia na prowadzenie działalności (...), podjął faktycznie działalność objętą zezwoleniem. Racjonalny ustawodawca, jeśli chciałby nałożyć obowiązek sprawozdawczy na podmioty, którym udzielono zezwolenia niezależnie od faktycznego podjęcia przez nie działalności w zakresie tego zezwolenia - inaczej sformułowałby hipotezę normy z art. 9o, ustalając obowiązek sprawozdawczy dla "podmiotu, któremu udzielono zezwolenia" (wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., III OSK 2560/22, wyrok WSA w Krakowie z 19 grudnia 2019 r., II SA/Kr 1330/19). Z uwagi na treść art. 9n ust. 6 ustawy oraz treść jej art. 9nb ust. 3a, uznać należy zasadność przedstawionych wyżej rozważań NSA nie tylko do sytuacji braku podjęcia przez podmiot opisany w art. 9o ust. 1 ustawy działalności objętej zezwoleniem, ale także do sytuacji faktycznego czasowego jej niewykonywania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżąca Spółka została ukarana za złożenie po terminie sprawozdania zerowego za I kwartał 2024 r., czyli sprawozdania, do złożenia którego nie była prawnie zobowiązana. Ważne przy tym jest, że organy administracji nie kwestionowały tego, że skarżąca Spółka faktycznie nie prowadziła w I kwartale 2024 r. działalności, o której mowa w art. 9o ust. 1 ustawy. To oznacza, że postępowania administracyjne w niniejszej sprawie nie powinno było być w ogóle wszczęte, a skoro mimo tego wszczęte zostało, to powinno było zostać umorzone przez SKO, jako bezprzedmiotowe. W tej mierze należało w całości podzielić zarzuty skargi. Jako że w ocenie Sądu brak było podstawy prawnej do ukarania skarżącej Spółki za złożenie sprawozdania zerowego po terminie, zbędne jest odnoszenie się do zarzutów skargi, dotyczących sposobu wymierzenia kary. Z powyższych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił decyzje organów obu instancji oraz umorzył postępowanie administracyjne. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118), zaliczając do nich uiszczony od skargi wpis (810 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (3600 zł).