II SA/Gd 860/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia SO Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy skargi M. O. na decyzję Wojewody z dnia 4 października 2010 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ określa, że uchylona decyzja nie może być wykonana, 3/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. O. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE: Starosta, decyzją z dnia 30 sierpnia 2010 r., nr [[...]], na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót budowlanych przez M. O. polegających na budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [[...]] w M. gmina G. oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie tych robót. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że M. O. w dniu 9 sierpnia 2010 r. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [[...]] w M. gm. G. Starosta ustalił, że inwestor zamierza wybudować przedmiotowy obiekt na terenie, który posiada znaczne różnice rzędnych wysokości. Budynek ma powstać na skarpie, co wynika z załączonej przez inwestora mapy do celów informacyjnych, a która znajduje się tuż przy granicy z sąsiednią działką nr [[...]]. Dlatego, w ocenie organu pierwszej instancji, posadowienie przedmiotowego budynku w takim miejscu, wymagałoby wykonania robót niwelacyjnych w szerokim zakresie. Powyższe ustalenia, doprowadziły do wniosku, że istnieją podstawy do stwierdzenia, że projektowane przedsięwzięcie może wprowadzić utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich np. poprzez wprowadzenie zmian w dotychczasowych warunkach wodno-gruntowych m.in. podczas odprowadzania wód opadowych. Stanowi to podstawę, zgodnie z art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego, do nałożenia w drodze decyzji obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia. Odwołanie od decyzji wniósł M. O. twierdząc, że sporny budynek ma zostać posadowiony na rogu działki z zachowaniem odpowiednich odległości wymaganych przez prawo budowlane. Podkreślił, że budynek ma powstać na skarpie, która jest "naturalnym terenem poprawionym estetycznie" i nie powoduje żadnych zagrożeń. W kwestii wód gruntowych oraz deszczowych wyjaśnił, że spływają one w sposób naturalny, zgodnie ze spadkiem terenu, na którym są położone wszystkie działki. Zdaniem skarżącego, wykonanie robót budowlanych nie spowoduje żadnego zagrożenia. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda, decyzją z dnia 4 października 2010 r., nr [[...]], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Uzasadniając swoje stanowisko w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie zacytował treść art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. Dalej wskazał, że podziela stanowiska organu pierwszej instancji, że planowany budynek gospodarczy, który inwestor zamierza zlokalizować na skarpie, przebiega z sąsiadującą nieruchomością nr [[...]] i posadowienie tego obiektu będzie wymagało wykonania robót niwelacyjnych. Zgodził się z ustaleniem, że działka nr [[...]] w M. w gminie G. posiada znaczne różnice rzędnych wysokości, w związku z czym, w jego ocenie, planowane przedsięwzięcie może wprowadzić, utrwalić bądź zwiększyć ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, co zgodnie z przepisem art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego zezwala organowi administracji architektoniczno-budowlanej na nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu drugiej instancji, dla oceny przedmiotu zgłoszenia należało mieć na względzie obiekt który, nienależycie zabezpieczony, może spowodować znaczne szkody czy nawet zagrożenie życia w przypadku ewentualnego przemieszczania się. W takiej sytuacji, w jego ocenie, należało uwzględnić sytuacje ekstremalne i dążyć do zapewnienia jak największego bezpieczeństwa konstrukcji, między innymi dzięki obowiązkowi sporządzenia "pełnego" projektu budowlanego przez uprawnioną osobę oraz zapewnienie obowiązku sprawdzenia tego projektu, jak również zastosowania pozostałych zasad z bardziej rygorystycznego i sformalizowanego trybu związanego z uzyskiwaniem pozwolenia na budowę, co jego zdaniem, stanowić będzie większą gwarancję, bezpieczeństwa i ochronę przed ewentualnymi zagrożeniami, czego nie gwarantuje procedura zgłoszenia. W związku z powyższym, w opinii Wojewody zasadne było wniesienie sprzeciwu. Dalej Wojewoda powołał się na art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 4 i art. 80 k.p.a. cytując ich treść. Dodatkowo wyjaśnił, że decyzja ta nie przesądza o losach inwestycji, jest bowiem tylko wskazaniem, że o ewentualną realizację robót budowlanych można zabiegać w procedurze z art. 28 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. O. wskazując, że zgłoszenie dotyczyło wzniesienia tymczasowego budynku gospodarczego służącego budowie domu jednorodzinnego. W budynku tym miałyby gromadzone narzędzia oraz materiału budowlane. Zdaniem skarżącego, wybudowanie spornego budynku nie spowodowałoby zagrożenia dla stanu środowiska oraz uciążliwości dla trenów sąsiednich. Wskazał na brak jakichkolwiek opinii, które potwierdzałyby wątpliwości przedstawione przez Starostę w uzasadnieniu decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, ponawiając zawarte w uzasadnieniu decyzji argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Na wstępie, należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 ( 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz,1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W niniejszej sprawie, zakwestionowano decyzję Wojewody z dnia 4 października 2010 r., nr [[...]] utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 30 sierpnia 2010 r., nr [[...]], wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót budowlanych przez M. O., polegających na budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [[...]] w M. gm. G. oraz nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie tych robót Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 30 ust. 5 i ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia Prawem budowlanym. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zgłoszenia zamiaru wykonywania prac należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie m.in. dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego). Ponadto stosownie do treści art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich Z powyższych przepisów wynika, że jeżeli organ administracji uzna, iż skala i wielkość robót budowlanych może spowodować m.in. wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, to może nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na roboty objęte zgłoszeniem. Uprawnienie to ma charakter uznaniowy i wymaga uzasadnienia przez organ. Oznacza to, że wydanie takiej decyzji, nie może być dowolne. Przede wszystkim musi opierać się na konkretnych ustaleniach organu administracji stwierdzających, tak jak w przypadku niniejszej sprawy - jakie ograniczenia lub uciążliwości wprowadzi, utrwali bądź zwiększy wykonanie robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu. Tym bardziej, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym na organie, ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. Uzasadnienie powinno stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia, bądź sąd administracyjny, prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie dla prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. Bezspornym w niniejszej sprawie było, że skarżący zgłosił zamiar wybudowania, na działce nr [[...]] w M. gm. G. wolnostojącego, parterowego budynku gospodarczego. Organ architektoniczno-budowlany wniósł w terminie sprzeciw i nałożył na niego obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Na wstępie należy zauważyć, że Starosta stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, że inwestor zamierza wybudować przedmiotowy obiekt na terenie, który posiada znaczne różnice rzędnych wysokości, budynek ma powstać na skarpie, która znajduje się przy granicy z sąsiednią działką, a jego posadowienie będzie wymagać wykonania robót niwelacyjnych "w szerokim zakresie". W konsekwencji czego organ uznał, że projektowane przedsięwzięcie może wprowadzić utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (poprzez wprowadzenie zmian w dotychczasowych warunkach wodno-gruntowych m.in. podczas odprowadzania wód opadowych). Wojewoda rozpoznając odwołanie w uzasadnieniu swojej decyzji podzielił pogląd organu pierwszej instancji, " iż planowany budynek gospodarczy, który Inwestor zamierza zlokalizować na skarpie, przebiega z sąsiadującą nieruchomością nr [[...]] i posadowieni tego obiektu będzie wymagało wykonania robót niwelacyjnych. Działka nr [[...]] w M. posiada znaczne różnice rzędnych wysokości. Zatem planowane przedsięwzięcie może wprowadzić, utrwalić bądź zwiększyć ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, co zgodnie z przepisem art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego zezwala organowi administracji architektoniczno-budowlanej na nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę". Choć nie ulega wątpliwości, że planowany budynek gospodarczy ma stanąć w miejscu, w którym występują różnice rzędnych wysokości - na skarpie położonej przy granicy z sąsiednią działką, to organy obu instancji nie poczyniły, żadnych ustaleń w tej mierze. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika, jakie różnice rzędnych wysokości występują na tym terenie, jaka jest wysokość skarpy, w którym miejscu skarpy ma być posadowiony budynek gospodarczy, ani jaka jest odległość od granicy sąsiedniej nieruchomości. Okoliczności te mają istotne znaczenie dla sprawy, a tym samym dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia, gdyż umożliwiają ocenę, czy zostały spełnione przesłanki z art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego. Niewątpliwie też, różnice rzędnych i wysokość skarpy, przekładają się bezpośrednio na zakres i charakter prac, które będą musiały zostać wykonane, dotyczy to zwłaszcza prac ziemnych. Będą też miały wpływ na stopień intensywności prowadzonych robót oraz na sposób posadowienia budynku w terenie. Starosta w sposób lakoniczny stwierdził jedynie, że budynek ma powstać na skarpie i w związku z tym, jego posadowienie wymagać będzie wykonania robót niwelacyjnych "w znacznym zakresie". Jednak nie wiadomo jakie konkretne okoliczności mają przemawiać za koniecznością wykonania prac niwelacyjnych "w znacznym zakresie". Wojewoda również nie wyjaśnił tych kwestii, ograniczając się do podzielenia poglądu organu pierwszej instancji. Brak ustaleń w tym zakresie, przekłada się bezpośrednio na brak możliwości dokonania prawidłowej analizy stanu faktycznego. Podobnie, jak w przypadku braku ustaleń co do odległości od granicy sąsiedniej nieruchomości (działki nr [[...]]). Nie wskazano nawet w przybliżeniu odległości planowanej inwestycji od tej granicy. A przecież odległość ta, stanowiła w ocenie organów istotny czynnik, który wpłynął na nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego w zaistniałej sytuacji, niezbędnym było dokładne określenie tych parametrów i ustalenie, np. w drodze oględzin, czy budowa może rzeczywiście może spowodować jakąkolwiek uciążliwość dla terenów sąsiednich. Odniesienie się tylko do załączonej przez skarżącego do zgłoszenia mapki do celów informacyjnych, nie można uznać za wystarczające, ani za miarodajne. Należy przyjąć, że organ odwoławczy (tak jak organ pierwszej instancji) miał obowiązek poczynić ustalenia w odniesieniu do powyższych okoliczności, aby móc stwierdzić czy do realizacji przedmiotowej inwestycji wymagane będzie pozwolenie na budowę (gdyż realizacja inwestycji wprowadza, utrwala bądź zwiększa ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich). Podkreślić w tym miejscu należy, że to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. W ocenie Sądu, zaniechanie wyjaśnienia tych okoliczności powoduje, że zaskarżona decyzja została wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 ( 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (choć przepisy te zostały wskazane w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego). Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 ( 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ponieważ organ nie przeprowadził w sposób należyty postępowania dowodowego, zostało one przeprowadzone z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów art. 7, art. 77 ( 1 i art. 80 k.p.a. Organ dopuścił się również naruszenia art. 107 ( 1 i 3 k.p.a., które wymaga by uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (zwłaszcza decyzji uznaniowych). Ciążący na organie obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego, nakładał na organ odwoławczy obowiązek dokonania jeszcze jednego istotnego ustalenia dla sprawy. A mianowicie jak wynika za akt administracyjnych, organ pierwszej instancji powziął informację, że budowa budynku gospodarczego objęta zgłoszeniem prawdopodobnie została już wykonana. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymagało weryfikacji przez organ odwoławczy tej informacji. Ustalenie to bowiem ma wpływ na postępowanie administracyjnego w sprawie zgłoszenia. Jak wskazał bowiem NSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 lutego 2008 r., II OSK 2042/06, lex nr 394025 - "Jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zdania, że zgłoszone mu roboty budowlane zostały wykonane przed upływem 30 dni od ich zgłoszenia, to winien powiadomić o tym właściwy organ nadzoru budowlanego, który oceni czy w związku z tym istnieją podstawy do zastosowania art. 49 b ust. 1 lub 2 albo art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego". Podobnie WSA w Warszawie, w wyroku z dnia 13 sierpnia 2008 r., w sprawie VII SA/Wa 594/08, lex 526527 "Realizacja robót budowlanych przed zakończeniem postępowania odwoławczego w sprawie sprzeciwu wniesionego przez organ pierwszej instancji może być uznana za samowolę budowlaną, zaś organem właściwym do dalszego prowadzenia postępowania stają się organy nadzoru budowlanego, a nie administracji architektoniczno-budowlanej". Jeżeli bowiem po złożeniu przez organ pierwszej instancji sprzeciwu, Wojewoda stwierdzi, że inwestycja objęta zgłoszeniem została już zrealizowana, zobowiązany będzie do rozważenia czy dalsze postępowanie w tym przedmiocie może być prowadzone i wydania stosowanego w tym przedmiocie rozstrzygnięcia. W przeciwnej sytuacji, Wojewoda przeprowadzi czynności dowodowe i poczyni niezbędne w sprawie ustalenia (na które wskazano powyżej). Czynności te organ odwoławczy powinien przeprowadzić we własnym zakresie, ewentualnie korzystając z możliwości przewidzianej w art. 136 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że konieczność przeprowadzenia dowodu lub nawet kilku dowodów (np. zasięgnięcie opinii biegłego czy przesłuchanie świadka lub przeprowadzenie oględzin) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Dlatego w tej sytuacji, uchyleniu podlegała tylko zaskarżona decyzja. Można dodać, że skarżący przedłożył już postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 listopada 2010 r., nr [[...]] o wstrzymaniu prac dotyczących przedmiotowego budynku gospodarczego wydane w trybie art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego (- k. 28). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 12760 ze zm.) uchylił w punkcie pierwszym wyroku zaskarżoną decyzję. Na mocy art. 152 tej ustawy określił w punkcie drugim wyroku, że uchylona decyzja nie może być wykonana. Odnośnie kosztów postępowania Sąd w punkcie trzecim wyroku orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.