II SA/Gd 862/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. S. i R. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 października 2008 r. Nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki postanawia odmówić wstrzymania zaskarżonego postanowienia. W skardze na opisane wyżej postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 września 2008r. Nr [...] oddalające zarzut zgłoszony przez skarżących T. S. i R. S. w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, skarżący zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego tytułu wykonawczego. Wskazali w uzasadnieniu, że w przypadku wykonania nakazanej rozbiórki zostanie im wyrządzona krzywda i nastąpią trudne do odwrócenia skutki. Według skarżących, uzyskany po rozbiórce materiał budowlany nie będzie nadawać się do ponownego wykorzystania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej zwaną p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Powyższa zasada doznaje ograniczenia, uregulowanego w § 3, zgodnie bowiem z tym przepisem, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, iż przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego rozumie się spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 122; także: postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II FZ 882/05, niepubl.). Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. praca zbiorowa pod red. T. Wosia: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 296; postanowienie NSA z 14 września 2005 r., sygn. akt II FZ 580/05, niepubl.). Sąd w pełni podziela wskazane powyżej stanowisko i odnosząc je do okoliczności niniejszej sprawy wskazauje, że wniosek skarżących dotyczy tytułu wykonawczego, wszczynającego postępowanie egzekucyjne w administracji, wystawionego przez właściwy organ administracji. Podstawę tego tytułu wykonawczego stanowi prawomocna decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2000r. Nr [...]. Stosownie do treści art. 26 ustawy z dnia 17 czerwca 1967 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., Nr 24, poz. 151, ze zm.) wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje na wniosek wierzyciela lub z urzędu, jeśli wierzycielem i organem egzekucyjnym jest ten sam podmiot. Tytuł wykonawczy wystawia wierzyciel, lub organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem (art. 26 § 4). Jak konsekwentnie przyjmuje się w doktrynie (por. R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa, str. 93, 95), tytuł wykonawczy nie jest decyzją w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz swoistym dokumentem urzędowym, warunkującym wszczęcie egzekucji (por. także wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt I SAB/Wr 1/96, nie publ.). W konsekwencji, podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie stanowi obowiązek ustanowiony w akcie indywidualnym, lecz dopiero wystawiony przez wierzyciela dokument urzędowy, stwierdzający istnienie i wymagalność obowiązku, który ustawa określa mianem "tytułu wykonawczego". Od wystawionego i doręczonego zobowiązanemu tytułu wykonawczego służy środek zaskarżenia w postaci zarzutów (art. 33-35 post.egz.adm.). Co do zasady, wniesienie zarzutów nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego, natomiast organ administracyjny z uzasadnionych powodów może wstrzymać niektóre czynności administracyjne lub całe postępowanie administracyjne (art. 35). Z akt sprawy wynika, że wstrzymanie takie, mimo wniosku strony, w niniejszej sprawie nie miało miejsca (vide: pismo PINB k. 49 akt administracyjnych I instancji). Z przytoczonego wyżej przepisu art. 63 § 3 p.p.s.a. wynika, że Sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, oraz aktów wydanych i podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaskarżonym aktem, o którym mowa w art. 63 § 1 i 3 p.p.s.a., jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, mieszczące się w katalogu wyznaczającym zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Zatem pozostające "w granicach tej samej sprawy" mogą być tylko akty wydane w postępowaniu w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, a do takich nie należy tytuł wykonawczy sporządzony według wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W rezultacie nie jest dopuszczalne w postępowaniu sądowoadministracyjnym "wstrzymanie tytułu wykonawczego", według literalnego brzmienia wniosku skarżącego. Natomiast należy podkreślić, że rozstrzygnięcie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego ma szczególnie istotne znaczenie dla uczestnika tego postępowania, warunkuje bowiem możliwość prowadzenia egzekucji na podstawie wystawionego i doręczonego tytułu wykonawczego. Jednocześnie wskazać trzeba, że zaskarżone postanowienie nie ma charakteru wykonalnego, w kontekście poczynionych wyżej rozważań, zatem nie byłoby możliwe wstrzymanie jego wykonania, wedle reguł określonych w art. 63 § 3 p.p.s.a. Natomiast, w ocenie Sądu, w przypadku skargi na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym możliwe jest rozpatrywanie przez Sąd wniosku strony o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Gdyby bowiem sprawa wstrzymania wykonania czynności egzekucyjnych nie była rozpatrywana w sprawie o rozpoznanie zarzutu na prowadzone postępowanie egzekucyjne, sąd byłby pozbawiony uprawnień, jakie posiada organ egzekucyjny w zakresie wstrzymania wykonania czynności egzekucyjnych (art. 35 pos.egz.adm.). Przesłanek do takiego wstrzymania przez sąd upatrywać jednakże należy w przytoczonym wyżej art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lutego 2008r. sygn. akt II SA/Gd 812/07 publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, intencją skarżących zawartą we wniosku o wstrzymanie tytułu wykonawczego, mimo że nie był ten wniosek przedmiotem rozpoznania w zaskarżonym postanowieniu, jest wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Rozpatrując wniosek strony w tym przedmiocie i stosując kryteria przewidziane w art. 61 § 3 p.p.s.a., Sąd nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do jego uwzględnienia. Wymieniony przepis zawiera wyczerpujący katalog przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności. Możliwość udzielenia skarżącym ochrony tymczasowej jest uzależniona od niebezpieczeństwa wystąpienia wskazanych w przepisie skutków ich wykonania. "Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków" są przesłankami wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, które winny być oceniane indywidualnie w każdej sprawie. Na gruncie niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący, a na nich ciąży ten obowiązek, nie uprawdopodobnili, na tym etapie postępowania, poniesienia jakiejkolwiek szkody ani też trudnych do odwrócenia skutków, w związku ze wszczęciem i prowadzeniem postępowania egzekucyjnego. Należy mieć na uwadze, że "niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody" jest pojęciem wymagającym każdorazowo oceny odniesionej do statusu materialnego inwestora, a wobec braku informacji w tym przedmiocie ocena taka nie jest możliwa. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, w ocenie Sądu, w przypadku przedmiotowego obiektu, opisanego w wskazanej powyżej decyzji PWINB z dnia 16 października 2000 r., nie miałyby miejsca. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie tytułu wykonawczego odnosi się de facto do prawomocnej decyzji o rozbiórce, która pozostaje poza kontrolą Sądu i nie mieści się w granicach sprawy, o jakich mowa w art. 61 § 3 in fine p.p.s.a. Z powyższych względów wniosek podlegał oddaleniu, na mocy art. 61 § 3 i 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi