II SA/Gd 868/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. P. i M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2008 r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1004 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 – tekst jednolity ze zm.), art. 12 § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 – tekst jednolity ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia D. i M. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 4 lutego 2008 r., nakładające na odwołujących grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5 000 zł z powodu uchylania się od wykonania określonego obowiązku, jakim jest nakaz wykonania rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...] we W. T., wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 29 lipca 2005 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 24 października 2005 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego wskazano, że wobec D. i M. P., na mocy wskazanych wyżej decyzji administracyjnych, orzeczony został nakaz rozbiórki, wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...] we W. T., obiektu budowlanego o wymiarach 4,04 m x 5,05 m, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o konstrukcji drewnianej, parterowego z poddaszem użytkowym, dachem dwuspadowym, nietrwale związanego z gruntem, składającego się obiektu zasadniczego oraz tarasu. Skarga złożona do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, utrzymującą w mocy orzeczony nakaz rozbiórki, została prawomocnie oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 1028/05. W dniu 7 sierpnia 2007 r. organ I instancji przesłał D. i M. P. upomnienie nr [...], zawierające wezwanie do wykonania obowiązku rozbiórki, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W piśmie z dnia 10 września 2007 r. zobowiązani zwrócili się z prośbą do organu I instancji o przesunięcie terminu rozbiórki. Organ w odpowiedzi poinformował strony, że decyzja rozbiórkowa nie określa terminu wykonania obowiązku rozbiórki, a obowiązek ten należy wykonać niezwłocznie po uprawomocnieniu się decyzji, co nastąpiło w dniu 24 października 2005 r. Wobec braku wykonania obowiązku rozbiórki organ w dniu 23 października 2007 r. wystawił tytuł wykonawczy, stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nr [...]. Wobec dalszej bezczynności zobowiązanych, organ I instancji postanowieniem z dnia 4 lutego 2008 r. nałożył na nich grzywnę w wysokości 5 000 zł w celu przymuszenia do wykonania ciążącego obowiązku rozbiórki. W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie odwołujący powołali się na niewspółmierność kwoty grzywny w stosunku do popełnionego naruszenia przepisów budowlanych. Rozpatrując powyższy środek zaskarżenia organ odwoławczy wskazał, że wysokość grzywny wynika z art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wprawdzie organ powołał się na przepis w brzmieniu, które nie obowiązywało już w dacie orzekania (zgodnie z art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy – Dz. U. nr 89, poz. 589, obowiązującą od dnia 1 lipca 2007 r. - wobec osób fizycznych nałożona grzywna nie może przekraczać 10 000 zł), to jednak orzeczona kwota grzywny nie naruszyła dyspozycji znowelizowanego przepisu art. 121 § 2 cytowanej ustawy, dającego możliwość orzeczenia kwoty grzywny do 10 000 zł. Nadto, w ocenie organu odwoławczego, wysokość ta została w prawidłowy sposób wymierzona, stanowiąc zaledwie połowę górnej granicy, w jakiej można było ją orzec. W tej sytuacji zarzut braku adekwatności w ocenie organu uznać należy za chybiony, a wydane rozstrzygnięcie – pomimo braku wskazania prawidłowej podstawy prawnej – za zgodne z prawem i zasadne. W skardze na powyższe postanowienie D. i M. P., domagali się "cofnięcia" grzywny wskazując, że wymierzona im grzywna jest wysoka i krzywdząca. Podnieśli, iż pragną zalegalizować przedmiotowy obiekt budowlany, ale nie mogą tego uczynić ze względu na brak odpowiednich dokumentów, których nie można uzyskać z Urzędu Gminy w K.. Jednocześnie skarżący zwrócili się z prośbą o wyjaśnienie, czy w ich sytuacji faktycznej mają szansę na zalegalizowanie rzeczonego obiektu budowlanego w aspekcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r., dotyczącego wykładni art. 48 ustawy - Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy domagał się oddalenia skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skargę jako niezasadną należało oddalić. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Dokonując kontroli legalność zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa przez rozstrzygający sprawę organ, które miałoby wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu, stan faktyczny został przez organy administracji ustalony prawidłowo. Wynika z niego bezspornie, iż skarżącym doręczono w dniu 10 sierpnia 2007 r. pisemne upomnienie, a następnie w dniu 12 listopada 2007 r. tytuł wykonawczy (vide: upomnienie, tytuł wykonawczy, dowody doręczeń k. 27 i 30 akt administracyjnych organu I instancji). Obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego na działce nr [...] obiektu budowlanego pełniącego funkcję letniskową wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2005 r. r., Nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 24 października 2005 r., co do której wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 1028/05, oddalono skargę D. i M. P. (vide: fotokopie decyzji i wyroku k. 17-20 akt administracyjnych I instancji). W wydanym przez organ egzekucyjny I instancji postanowieniu z dnia 4 lutego 2008 r., Nr [...], nałożono na skarżących grzywnę w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki w wysokości 5 000 zł. Rozpatrujący zażalenie skarżących Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem podjętym w dniu 21 sierpnia 2008 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji, choć w uzasadnieniu sprostował wadliwość podstawy prawnej, wskazanej w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym. W kwestii podstawy prawnej skarżonego postanowienia, które stało się źródłem wysokości orzeczonej grzywny wskazać należy, iż w dniu 1 lipca 2007 r. weszła w życie nowelizacja art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dokonana na mocy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589), której treść uszła uwadze organu I instancji. Zgodnie z treścią art. 112 tej ostatniej ustawy, do egzekucji wszczętych na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (co do zasady – ustawa weszła w życie z dniem 1 lipca 2007 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Tytuł egzekucyjny został skarżącym doręczony w dniu 12 listopada 2007 r. (vide: tytuł wykonawczy wraz ze zwrotnym poświadczeniem odbioru przesyłki – k. 30 akt administracyjnych organu I instancji) i jest to jednocześnie, zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – data wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wszczęcie tego postępowania nastąpiło zatem już po wejściu w życie powołanej wyżej ustawy nowelizującej. Obligowało to zatem organ do tego, aby treść nowelizacji art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uwzględnić, co prawidłowo zauważył i zastosował organ odwoławczy. Zgodnie z treścią art. 121 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z wyjątkiem spełnienia obowiązku wynikającego m. in. z przepisów prawa budowlanego. Co do zasady, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Tym samym, nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego niebędącego budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane na zobowiązane osoby fizyczne, w kwocie 5.000 zł, a zatem w połowie maksymalnej wysokości, z zaznaczeniem, iż grzywna ta jest jednorazowa, odpowiada prawu i nie narusza art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ dokonał miarkowania wysokości grzywny, uznając za uzasadnione orzeczenie jej w wysokości 5 000 zł, pomimo że przepis zezwala na wymierzenie grzywny dwukrotnie wyższej. W tej sytuacji uznać należy, że zawarty w skardze zarzut rażącego wygórowania wysokości grzywny jest nietrafny. Przytoczyć w tym miejscu można stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 43/07 (Baza orzeczeń LEX nr 37519), według którego brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny w celu przymuszenia oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymyka się spod kontroli sądu. Zatem organ egzekucyjny kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny i w uzasadnieniu postanowienia musi przytoczyć okoliczności, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Chodzi o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej - był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Natomiast o wysokości grzywny w celu przymuszenia nie może decydować tylko i wyłącznie sytuacja majątkowa oraz rodzinna zobowiązanego, aczkolwiek i ona nie powinna pozostawać obojętna dla organu egzekucyjnego. Podzielając w pełni wyrażony wyżej pogląd, Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się dowolności w zaskarżonym postanowieniu. Celowość nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji uporczywej bezczynności skarżących w zakresie realizacji obowiązku rozbiórki, nie nasuwa wątpliwości. Obowiązek zastosowania takiej dolegliwości ma służyć realizacji nałożonego obowiązku, z zaprzestaniem jego stosowania, gdy obowiązek zostanie spełniony. Zauważyć też należy, że stosunkowo długi okres od orzeczenia o rozbiórce (4 lata) oraz jednorazowość zastosowanego środka egzekucyjnego wpływa na ustalenie wysokości grzywny tak, aby realne stało się wykonanie przedmiotowego obowiązku rozbiórki. Z ustalonego stanu faktycznego wynika także, że skarżący występowali do organu z prośbą o przesunięcie terminu rozbiórki we wrześniu 2007 r., a tytuł wykonawczy wystawiono ponad miesiąc później, co również wydłużyło postępowanie egzekucyjne. W efekcie wskazana długotrwałość postępowania egzekucyjnego czyni celowym, w rozumieniu art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zastosowanie przedmiotowego środka egzekucyjnego w orzeczonej wysokości jako uzasadnionej formy nacisku, mającej na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Zauważyć bowiem nadto należy, że w stosunku do innego przewidzianego w ustawie środka egzekucyjnego dla egzekucji świadczeń niepieniężnych (art. 1a pkt 12 lit. b) – wykonania zastępczego, grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dolegliwym, zarówno z uwagi na mniejsze koszty dla zobowiązanego, jak również ze względu na charakter tej grzywny, polegający na możliwości jej umorzenia w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku. Zważyć nadto należy, że ustawodawca w przepisach prawnych nie akcentuje wpływu sytuacji finansowej zobowiązanych na wysokości grzywny, co oznacza, że ewentualne ubóstwo zobowiązanych nie wyłącza konieczności orzeczenia grzywny. Sytuacja majątkowa stron jako przesłanka wymiaru grzywny nie ma zatem charakteru bezwzględnego, lecz może być wzięta pod uwagę, gdyby była usprawiedliwiona okolicznościami sprawy. Jak podnieśli skarżący, obiekt objęty nakazem rozbiórki stanowi dorobek ich życia i wybudowany został kosztem wyrzeczeń finansowych. W ocenie sądu, okoliczności te wzięto pod uwagę przy ustalaniu wysokości grzywny, która nie została orzeczona w maksymalnej ustawowej wysokości. Ustosunkowując się do prośby zawartej w skardze dotyczącej wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. na sytuację skarżących związaną z obowiązkiem rozbiórki podzielić należy stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Jak wskazano powyżej, obowiązek dokonania rozbiórki wynika z ostatecznej decyzji administracyjnej, której legalność potwierdzona została dodatkowo orzeczeniem sądu. Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) wyklucza możliwość wzruszania ostatecznych decyzji (ich uchylania, zmiany lub stwierdzania nieważności), chyba że zachodzą wyjątkowe okoliczności umożliwiające wszczęcie jednego z tzw. nadzwyczajnych postępowań administracyjnych. Rodzajem takiego postępowania nadzwyczajnego jest postępowanie wznowieniowe. Orzeczenie o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi jedną z przyczyn, które mogą skutkować wznowieniem postępowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 145a k.p.a., można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W takiej sytuacji jednak skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Jak wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, ten termin już skarżącym minął, a zatem w tym trybie brak jest możliwości wzruszenia ostatecznych i prawomocnych decyzji rozbiórkowych. Mając powyższe na uwadze i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.