II SA/Gd 870/03

Dnia 23 lutego 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Beata Kaczmar po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi P. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 14 maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie tymczasowego zakwaterowania z członkami rodziny w kwaterze zastępczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr [...] z dnia 8 kwietnia 2003 roku, 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na rzecz skarżącego P. K. 10 /dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. 3 II SA/Gd 870/03 U z a s a d n i e n i e Zaskarżoną decyzją z dnia 14 maja 2003 r. Dyrektor Oddziału Rejonowego WAM, na podstawie art. 13 ust. 4 i 5 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 42 z 2002 r., poz. 368 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 KPA utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego WAM Nr 4[...] z dnia 8 kwietnia 2003 r. o tymczasowym zakwaterowaniu w kwaterze zastępczej por. P. K. z rodziną. Z uzasadnień decyzji wynika, że rozstrzygnięcia podjęto po ustaleniu następującego stanu faktycznego: P. K. pełni zawodową służbę wojskową w JW. [...] w G., ma uprawnienia do 3 norm mieszkaniowych, na przydział osobnej kwatery stałej oczekiwał od 22.09.1997 roku. Wobec braku możliwości przydzielenia osobnej kwatery stałej, decyzją Dyrektora OT WAM z dnia 10.10.1997 roku przyznano P. K. świadczenie finansowe umożliwiające pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego w G., a świadczenie miało być wypłacane do czasu utraty uprawnień, tj. otrzymania osobnej kwatery stałej, uzyskania innego lokalu mieszkalnego, kwatery zastępczej, ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery albo rozwiązania umowy najmu lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia 29.01.2003 r. Dyrektor OT WAM powiadomił zainteresowanego, że P. K. została przydzielona kwatera na tymczasowe zakwaterowanie, co zrealizowano decyzją organu I instancji Nr [...] z dnia 8 kwietnia 2003 r., o przydzieleniu kwatery nr [...] przy ul. [...] w G. o pow. mieszkalnej 15,16 m2 i użytkowej 26,10 m2. Wcześniej – w dniu 27 marca 2003 r. P. K. złożył wniosek o skreślenie z listy oczekujących na przydział osobnej kwatery stałej w G., a decyzją z dnia 3 kwietnia 2003 r. Dyrektor OT WAM umorzył postępowanie w sprawie przydzielenia osobnej kwatery stałej P. K.. W uzasadnieniu decyzji Nr [...] z dnia 8 kwietnia 2003 r. organ I instancji stwierdził, że przydział kwatery stosownie do postanowień art. 24 ust. 2 ustawy powoduje utratę prawa do świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego, a organ II instancji wskazał, że przepis art. 49 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP stanowi, iż to świadczenie finansowe przysługuje żołnierzowi w sytuacji, gdy organy Agencji nie są w stanie zapewnić żołnierzowi w służbie stałej zakwaterowania tymczasowego. W momencie pojawienia się takiej możliwości, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, żołnierz traci uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, a zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych następuje poprzez zakwaterowanie tymczasowe. W odwołaniu od decyzji organu I instancji P. K. wniósł o uchylenie decyzji Nr [...] z dnia 8 kwietnia 2003 r. o tymczasowym zakwaterowaniu z członkami rodziny w kwaterze zastępczej i umorzenie postępowania w sprawie przydzielenia kwatery zastępczej w garnizonie G.. Uzasadniając wnioski P. K. podniósł, że przydział kwatery zastępczej następuje na wniosek żołnierza zawodowego a odwołujący się takiego wniosku nie składał, co uniemożliwiało wszczęcie postępowania z urzędu, co więcej – skarżący skutecznie cofnął wniosek o przydział kwatery stałej w garnizonie G., co skutkowało umorzeniem postępowania w tym przedmiocie. Do czasu realizacji prawa do kwatery poprzez wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery odwołujący się korzysta ze świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu konkretnego lokalu mieszkalnego, a umowa o najem została przedłużona między zainteresowanymi stronami do dnia 31 grudnia 2005 r. Odwołujący się zauważył również, że wydanie błędnej decyzji o przydziale kwatery zastępczej nie może powodować utraty prawa do świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego P. K. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji argumentując jak w odwołaniu. Zdaniem skarżącego interpretacja przepisów art. 49 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przyjęta przez organy jest błędna, albowiem zarówno z przepisów art. 49 ust. 5, 52 ust. 2 ustawy jak i z przepisów wykonawczych tj. § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28.04.2000 r. w sprawie administrowania kwaterami i lokalami mieszkalnymi przez Wojskową Agencję Mieszkaniową i § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie zakwaterowania tymczasowego oraz hoteli garnizonowych wynika, że oba świadczenia realizowane są na wniosek żołnierza zawodowego. Przydział kwatery zastępczej bez wniosku osoby zainteresowanej świadczy, zdaniem skarżącego, o błędnej interpretacji i niewłaściwym stosowaniu przepisów proceduralnych, a dotyczy to zarówno wszczęcia, kontynuowania jak i zakończenia postępowania wydaniem decyzji. Do zarzutów podnoszonych w odwołaniu i wskazywanych tam sprzeczności w stosowaniu przepisów proceduralnych przez organ I instancji nie odniósł się organ odwoławczy, który uznał jedynie, że "wniosek o wypłatę kosztów najmu zrealizowany jest w tej sytuacji w formie bezpośredniej, jaką jest przydział kwatery zastępczej", a taki sposób postępowania nie znajduje oparcia ani w przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP ani w przepisach wykonawczych do ustawy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wysunięto argument, że "złożenie przez żołnierza wniosku o przyznanie świadczenia na najem wszczyna postępowanie administracyjne, wynikiem którego może być przydział kwatery zastępczej, bez konieczności złożenia przez osobę uprawnioną wniosku o jej przydział. Przed wydaniem decyzji przyznającej przedmiotowe świadczenie, organ posiadający kompetencje w przedmiotowej sprawie przeprowadza postępowanie wyjaśniające – sprawdza zasadność roszczenia i uprawnień do kwatery, a także – czy istnieją możliwości zapewnienia tymczasowego zakwaterowania". Organ nie powołał jednak przepisów uzasadniających twierdzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga jest uzasadniona, a podnoszone w niej argumenty są trafne i znajdują oparcie w przepisach prawa. Wobec istniejących rozbieżności w stosowaniu przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 42 z 2002 r., poz. 368 ze zm.) i wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych zachodzi potrzeba szerszego uzasadnienia stanowiska Sądu z powołaniem przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania przez organy wojskowe. Zgodnie z art. 22 cyt. ustawy, Żołnierzowi zawodowemu od dnia powołania go do czynnej służby wojskowej pełnionej jako służba stała (również – żołnierzowi zawodowemu przeniesionemu w stan nieczynny) przysługuje prawo do kwatery. Art. 24 ust. 1 ustawy stanowi, że prawo do kwatery realizuje się na wniosek żołnierza zawodowego przez przydział kwatery albo wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. W ust. 2 przywołanego przepisu przewidziano, że do czasu realizacji prawa do kwatery żołnierz zawodowy otrzymuje świadczenie finansowe umożliwiające pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego (...) albo zakwaterowanie tymczasowe w budynkach lub kwaterach będących w zasobach Agencji. Zatem świadczenie finansowe przysługuje żołnierzowi do czasu realizacji jego prawa do kwatery w formie przewidzianej w art. 24 ust. 1 pkt 1 albo 2 ustawy, a nie, jak błędnie wykładają organy w zaskarżonych decyzjach – do czasu zakwaterowania tymczasowego, aczkolwiek zgodzić się należy, że z chwilą tymczasowego zakwaterowania żołnierz de facto świadczenia takiego już nie otrzymuje. Każde z omawianych, przyznanych przepisami ustawy uprawnień, realizuje się na wniosek żołnierza zawodowego, co wynika z treści: cyt. art. 24 ust. 1 odnośnie do przydziału kwatery albo wypłaty ekwiwalentu pieniężnego; art. 49 ust. 5 odnośnie do świadczenia finansowego oraz art. 52 ust. 2 odnośnie do tymczasowego zakwaterowania żołnierza zawodowego w służbie czynnej, uprawnionego do zakwaterowania w internacie, w kwaterze zastępczej wraz z członkami rodziny. W każdym z cytowanych przepisów warunkiem wszczęcia postępowania jest złożenie wniosku przez uprawnionego żołnierza zawodowego. W przepisach wykonawczych do ustawy tj. w § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie zakwaterowania tymczasowego oraz hoteli garnizonowych (Dz.U. Nr 12 z 1999 r., poz. 103), wydanym na podst. art. 53 ust. 2 i 54 ust. 2 ustawy, powtórzono, że na wniosek żołnierza zawodowego, w przypadku o którym mowa w art. 52 ust. 2 ustawy, można go zakwaterować tymczasowo z członkami rodziny w kwaterze zastępczej. Redakcja zacytowanych przepisów ustawy i rozporządzenia jest jednoznaczna i nie wymaga dodatkowych zabiegów interpretacyjnych. Końcowo można zauważyć, aczkolwiek nie odnosi się to wprost do okoliczności niniejszej sprawy, że jedynie w odniesieniu do zakwaterowania tymczasowego w internacie garnizonowym bez członków rodziny (art. 51 ustawy), ustawodawca nie określił jednoznacznie, iż następuje ono na wniosek żołnierza zawodowego. Ma to tę przyczynę, że w cyt. art. 51 ustawy mowa jest o uprawnieniu żołnierza (czyli – prawie wyboru skorzystania z uprawnienia co leży po stronie żołnierza) oraz – że zakwaterowanie tymczasowe żołnierza w internacie garnizonowym, kwaterze zastępczej lub w innym pomieszczeniu mieszkalnym (art. 52 ust. 1 ustawy) następuje bez potrzeby wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie (patrz: wyrok NSA z dnia 09.02.2000 r. w sprawie I SA 1653/98, zbiór Lex nr 55281). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę P. K. za uzasadnioną i uchylił zaskarżone decyzje na mocy art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono w myśl art. 200 ustawy. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości znajduje oparcie w art. 152 przytoczonej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy orzekające będą miały na względzie, że bez wniosku P. K. nie jest możliwe orzekanie o prawie skarżącego do kwatery. Sąd w składzie orzekającym podziela poglądy wyrażone w sprawach podobnych, w wyrokach: WSA w Gdańsku 3 II SA/Gd 3383/01 z dnia 12 maja 2004 r. (niepubl.), NSA I SA 768/99 z dnia 31 marca 2000 r., zbiór Lex nr 53945).