II SA/Gd 872/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. N. na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 maja 2010 r., nr LIV/826/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miejska w S. uchwałą z dnia 26 maja 2010 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej jako U.s.g., oraz art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej jako U.p.z.p., uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "K." w S. Pismem z dnia 27 sierpnia 2010 r. D. N. skierowała do Rady Miasta S. wezwanie w trybie art. 101 ust. 1 U.s.g., wnosząc o uchylenie przedmiotowej uchwały, która narusza jej prawo własności poprzez odebranie władztwa nad częścią nieruchomości przeznaczoną w planie na urządzenie drogi dojazdowej, podczas gdy faktycznie działanie organu zmierzało do utworzenia miejsc parkingowych dla sąsiedniej nieruchomości należącej do osoby prywatnej. W przekonaniu D. N. plan nie realizuje celu publicznego, lecz inny cel niepubliczny. Dodała, że chociaż plan miejscowy może ograniczać prawo własności, to ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się granicach wyznaczonych interesem publicznym. Wobec nieuwzględnienia wezwania D. N. pismem z dnia 10 października 2010 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przedmiotową uchwałę, żądając jej uchylenia jako naruszającej prawo oraz interes skarżącej. Kwestionowanej uchwale zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 U.p.z.p. poprzez ograniczenie prawa własności, naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 U.p.z.p. poprzez brak w planie regulacji zawartych w tym przepisie i wreszcie naruszenie art. 140 k.c. polegające na nieuprawnionym ograniczeniu właściciela w możliwości korzystania ze swej nieruchomości. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że plan z pokrzywdzeniem interesów skarżącej zmienia dotychczasowy sposób zagospodarowania nieruchomości stanowiącej jej własność, prowadząc do wyłączenia spod jej władztwa części tej nieruchomości w celu utworzenia drogi dojazdowej do ul. [...]. Zdaniem skarżącej faktycznym celem jest utworzenie miejsc parkingowych dla sąsiedniej nieruchomości należącej do osoby prywatnej, zatem realizowany ma być cel prywatny, a nie publiczny. Ponadto niemożliwe jest zbudowanie drogi łączącej ulicę K. z ulicą M. i umożliwienie dostępu do L. z uwagi na ukształtowanie terenu. Zaplanowany 10 – metrowy pas drogi nie jest możliwy do przeprowadzenia na całej długości pomiędzy ulicami K. i M. z uwagi na znajdujące się tam stawy, skarpę gruntową oraz bloki mieszkalne. Dodatkowo, zgodnie z oczekiwaniami mieszkańców S. wyznaczony w kwestionowanym planie miejscowym teren pod drogę ma umożliwić realizację połączenia pieszego pomiędzy ul. [...] i zespołem parkowym ze stawkiem łabędzim a L. Jednakże odtworzenie ciągu pieszego nie wymaga drogi o szerokości 10 m. Skarżąca podkreśliła, że nie ma potrzeby budowania dodatkowego połączenia pomiędzy ul. K. a L., gdyż prowadzi tam ul. M. na swoim późniejszym odcinku. Niezasadne jest także budowanie drogi o szerokości 10 umożliwiającej dostęp do L., skoro wyłączony jest w nim ruch pojazdów. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że uchwałą z dnia 25 października 2006 r. Rada Miejska w S. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pod nazwą "K.", w którym część nieruchomości skarżącej przeznaczona została pod tereny urządzeń komunikacyjnych (parking) i zieleń urządzoną. Skarżąca podczas procedury tworzenia planu nie zgłosiła żadnych uwag i wniosków. W dniu 27 sierpnia 2008 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego w części "K." obejmującą część nieruchomości skarżącej, do której skarżąca zgłosiła uwagi, wnosząc o rozszerzenie planowanych zmian na całą, należącą do niej nieruchomość. Przy czym uwagi te, z uwagi na stopień zawansowania procedury planistycznej organ potraktował jak wniosek o przeprowadzenie kolejnej zmiany planu miejscowego "K." W związku z tym Rada Miasta S. uchwałą z dnia 25 listopada 2009 r. przystąpiła do kolejnej zmiany planu miejscowego "K." która przyjęła nazwę "K. – C". Kwestionowany plan zmienił zapisy obowiązującego poprzednio na tym terenie planu "K.", umożliwiając skarżącej inwestowanie na terenach do tej pory przewidzianych pod zieleń. Zapisy planu zmieniają funkcje parkingu i zieleni urządzonej na zabudowę usługową podnosząc parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz możliwości zagospodarowania tego terenu, co jest korzystne dla skarżącej. Organ wyjaśnił dalej, że postanowienia obecnie obowiązującego planu "K. - C" wyznaczają pas drogi publicznej dojazdowej na terenie będącym jedynie w części własnością skarżącej, aby zapewnić mieszkańcom S. dostęp do L. ograniczony dopiero z chwilą nabycia przez skarżącą przedmiotowej nieruchomości. Organ nie zgodził się z zarzutem bezpodstawnego ograniczenia prawa własności wskazując, że ograniczenie to odbyło się w ramach obowiązujących przepisów, zaś przyjęte rozwiązania stanowią kompromis pomiędzy uprawnieniami skarżącej, a potrzebami mieszkańców. Szerokość pasa drogowego określona na 10 m nie została dowolnie przyjęta przez organ, lecz wynika z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43 poz. 430 ze zm.). Na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie art. 28 u.p.z.p. wskazując, że wydzielenie części działki pod drogę publiczną pogarsza warunki użytkowe pozostałej części uniemożliwiając jej racjonalna zabudowę. W odpowiedzi na wezwanie tutejszego Sądu, pismem z dnia 2 lutego 2011 r. Rada Miejska w S. przedłożyła uchwałę nr [...] z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego S. wraz z jednolitym tekstem i załącznikiem graficznym. Rada podała, powołując się na przepisy u.p.z.p., że studium służy gminie do określania jedynie kierunków jej polityki przestrzennej, nie ma zatem obowiązku zaznaczania w studium wszystkich możliwych rozwiązań komunikacyjnych, w szczególności o znaczeniu lokalnym, co nie stanowi przeszkody do ich wytyczenia w planie miejscowym. W piśmie z dnia 15 marca 2011 r. skarżąca zarzuciła brak zgodności planu miejscowego ze studium. Powołała się na szereg zapisów potwierdzających brak konieczności wytyczania spornej drogi, jak zapisy studium mówiące o spacerowo – wypoczynkowym charakterze L., zalecenie wzmocnienia osnowy ekologicznej poprzez dolesienie tego terenu, czy wreszcie wskazania, zgodnie z którymi tereny parku leśnego w D. należy zagospodarować i powiązać funkcjonalnie z przyległymi terenami mieszkaniowymi systemem ciągów pieszych w oparciu o istniejący układ ścieżek leśnych. Również załącznik graficzny do studium w postaci mapy nie przewiduje w rejonie objętym ulicami K. i M. żadnych dodatkowych dróg publicznych, ani nie zawiera żadnych oznaczeń wskazujących na planowane połączenie kompleksu L. z rejonem parku miejskiego przy "S". Skarżąca wskazała także błędy i braki studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która kontrolowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia tego naruszenia - zaskarżyć kwestionowaną uchwałę do sądu administracyjnego. Rozpoznając skargę wniesioną w oparciu o wskazany wyżej przepis obowiązkiem Sądu było w pierwszej kolejności stwierdzenie, czy skarżąca wyczerpała tryb zaskarżenia przewidziany w cytowanym wyżej przepisie i wniosła skargę w przewidzianym ustawowo terminie. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa doręczone zostało Radzie Miejskiej w S. w dniu 1 września 2010 r.. Uchwałą z dnia 29 września 2010 r. odrzuciła wezwanie skarżącej, o czym został poinformowany jej pełnomocnik. Wobec nieuwzględnienie wezwania D. N. pismem z dnia 10 października 2010 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przedmiotową uchwałę. Wobec powyższego należy stwierdzić, że skarga wniesiona została w ustawowym trybie i terminie, wynikającym z przepisu art. 52 P.p.s.a.. W dalszej kolejności obowiązkiem Sądu było zbadanie legitymacji procesowej skarżącej i ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie. Skuteczne kwestionowanie uchwały organu gminy w omawianym trybie przysługuje bowiem jedynie temu kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Skarga na podstawie art. 101 nie ma bowiem charakteru actio popularis, podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią interesów lub uprawnień obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości prawo własności skarżącej do objętych planem działek nr [..] i [..]. Rozważenia wymaga natomiast, czy przewidziane planem rozwiązanie planistyczne, polegające na przeznaczeniu niewielkiej części tej nieruchomości na drogę publiczną (dojazdową), oznaczoną symbolem 5. KDD, ogranicza przysługujące jej prawo własności tych działek poprzez pozbawienie możliwości ich dowolnego zagospodarowania, i czy powyższe narusza interes prawny skarżącej w stopniu pozwalającym na uznanie, że posiada ona legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Ograniczenie prawa własności, zgodnie z art. 140 k.c., może bowiem nastąpić tylko wtedy, gdy przewidują to przepisy ustawy, oraz z uwagi na zasady współżycia społecznego. W przekonaniu Sądu treść kwestionowanej uchwały w części wyznaczającej drogę dojazdową oznaczoną symbolem 5. KDD wpływa na możliwość zagospodarowania przedmiotowej działki. W przedmiotowej sprawie, poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło zatem, w przekonaniu Sądu, do ograniczenia swobody skarżącej w wykonywaniu prawa własności, co przesądza o istnieniu po stronie skarżącej interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Powyższe uwagi oznaczają, że spełnione zostały przesłanki dopuszczalności skargi, co implikuje możliwość przeprowadzenie przez Sąd jej merytorycznej oceny po stwierdzeniu, że skarżąca może skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności uchwały Rady w kwestionowanej części. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej U.p.z.p., z podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a także właściwości organów w tym zakresie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (w skrócie m.p.z.p) jest głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Realizacja zarówno wszelkich idei planistycznych, jak i skonkretyzowanych zamierzeń powstałych na różnych szczeblach administracji zależy z reguły od inkorporowania ich do m.p.z.p. Albowiem to w m.p.z.p. dochodzi do wiążącego podmioty władzy, w tym administracji, oraz podmioty spoza systemu władzy (osoby fizyczne i ich organizacje) ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu na określony w tym planie cel. Priorytetowa rola m.p.z.p. w procesie planistycznym wpływa na status gminy, której organy zostały wyposażone w kompetencje do jego sporządzania i uchwalania. W orzecznictwie i piśmiennictwie z zakresu zagospodarowania przestrzennego ów status został nazwany mianem władztwa planistycznego gminy (np. wyroki NSA: z dnia 9 czerwca 1995 r., SA IV 346/95, ONSA 1996, nr 3, póz. 125; z dnia 31 sierpnia 1998 r., IV SA 659/98, ONSA 2000, nr 1, póz. 16). Natomiast władztwo planistyczne, utożsamiane z ustalaniem przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy, powinno mieścić się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Należy wskazać, iż współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 1999 r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela (...). Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego". (wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr 1, póz. 8). Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie wyżej wskazane przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. W przedmiotowej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach tzw. władztwa planistycznego mieściło się, w przekonaniu Sądu, w granicach wyznaczonych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. W szczególności nie można zarzucić, że Rada miejska w S. nie uzasadniła w sposób wystarczający treści podjętej uchwały Uzasadniając kwestionowane rozwiązanie planistyczne Gmina wskazała, że postanowienia kwestionowanego przez skarżącą planu "K. – C", w części dotyczącej terenu oznaczonego 5.KDD, wyznaczają pas drogi publicznej dojazdowej na terenie będącym w niewielkiej części własnością skarżącej, aby zapewnić mieszkańcom S. dostęp do L. ograniczony z chwilą nabycia przez skarżącą przedmiotowej nieruchomości. W przekonaniu Rady ograniczenie prawa skarżącej do swobodnego zagospodarowania niewielkiej części przedmiotowej nieruchomości odbyło się w ramach obowiązujących przepisów, zaś przyjęte rozwiązanie stanowi kompromis pomiędzy uprawnieniami skarżącej a potrzebami mieszkańców. Natomiast szerokość pasa drogowego, określona na 10 m, wynika z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43 poz. 430 ze zm.) i jest możliwa do zrealizowania. Zgodnie z przepisami art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Rada w planie miejscowym ma obowiązek określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, czyli m.in. przebieg nowych dróg oraz sieci infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej. Uchwalając plan miejscowy Rada jest zatem uprawniona do tego, aby zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę dróg. W świetle opisanych wyżej zasad ochrony prawa własności, przeznaczenie w zaskarżonym planie obszaru niewielkiej części działki o powierzchni ha pod budowę drogi publicznej miało w ocenie Sądu optymalny charakter i nie stanowiło nadużycia władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 U.p.z.p.). Ponadto uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska w S., wbrew zarzutom skarżącej, kierowała się wymaganiami określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, do czego zobowiązywał ją art. 20 ust. 1 U.p.z.p.. Treść studium wskazuje dla Strefy IV-Osiedle R., O., L. "Zieleńca"- ogólnomiejskie tereny rekreacyjne, w rozdziale zatytułowanym "Transport i komunikacja" możliwość skorygowania przestrzennych rozwiązań komunikacyjnych w celu uporządkowania funkcjonalnego i przestrzennego Strefy i oraz podniesienia standardów użytkowych. Powyższe, w przekonaniu Sądu, w sposób jasny, przekonujący i szczegółowy uzasadnia przyjęte rozwiązania planistyczne. Przyjęte przez Radę rozwiązanie planistyczne mieści się bowiem w pojęciu "skorygowania przestrzennych rozwiązań komunikacyjnych" w celu stworzenia możliwości połączenia ul. K. z ul. M., i dalej z L. Ponadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący przedmiotem niniejszego postępowania, został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami. W przekonaniu Sądu, mimo zawartych w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości plan ten nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej. W tym stanie rzeczy Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.