II SA/Gd 873/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Danuty N.-L. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia 30 marca 2000 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń strychowych i pozwolenia na budowę - oddala skargę. Decyzją z dnia 25 lutego 2000 r. (...) Prezydent Miasta B. udzielił Jackowi B. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń strychowych na cele mieszkalne w budynku przy ul. M. 1 w B. Decyzją o identycznych oznaczeniach i pochodzącą z tej samej daty Prezydent Miasta B. udzielił Jackowi B. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dotyczących adaptacji pomieszczeń strychowych z przebudową budynku i instalacjami wewnętrznymi wodno-kanalizacyjnymi, elektryczną, centralnego ogrzewania i gazową na nieruchomości przy ul. M. 1 w B. Odwołanie od powyższych decyzji złożyła Danuta N.-L., oświadczając w nim, że po zapoznaniu się z ekspertyzą wyraźnie określającą stan techniczny budynku /jego zagrożenie/ wycofuje ona swą zgodę na adaptację drugiego pietra strychu na cele mieszkalne. Jej wcześniejsza zgoda wynikała z braku wiedzy na temat złego stanu technicznego budynku, na który wskazuje wyraźnie przedłożona przez Jacka B. ekspertyza techniczna dotycząca budynku przy ul. M. 1, którego jest ona współwłaścicielką. Decyzją z dnia 30 marca 2000 r. (...) Wojewoda K-P., powołując się na przepis art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Danuty N.-L. utrzymał w mocy "decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 25 lutego 2000 r. (...) w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń strychowych na cele mieszkalne oraz robót budowlanych dot. adaptacji pomieszczeń strychowych z przebudową budynku i instalacjami wewnętrznymi wodno-kanalizacyjnymi, elektryczną, c. o. i gazową w obiekcie przy ul. M. 1 w B.". W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z załączonej do akt sprawy ekspertyzy technicznej, opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego inż. Bogdana P. wynika jednoznacznie, że przedmiotowy budynek można bezpiecznie nadbudować wraz z częścią modernizacyjną pod warunkiem zastosowania się do przyjętych w niej rozwiązań budowlano-konstrukcyjnych. Zatem zarzut odwołującej się, że stan techniczny budynku stwarza zagrożenie, należy uznać za bezzasadny. Ponadto wycofanie wcześniejszej zgody jest możliwe jedynie wówczas, gdy udowodni się przed sądem cywilnym jedną z wad oświadczenia woli, określonych w dziale IV kodeksu cywilnego. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Danuta N.-L., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 25 lutego 2000 r. i z dnia 29 lutego 2000 r., (...). W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w zaskarżonej decyzji Wojewody K.-P. mowa jest tylko o utrzymaniu w mocy decyzji (...) Prezydenta Miasta B. z dnia 25 lutego 2000 r. choć przedmiotem zaskarżenia były dwie decyzje Prezydenta Miasta B. z daty 25 lutego 2000 r. i z dnia 29 lutego 2000 r. Już to uchybienie skutkować powinno, zdaniem skarżącej uchyleniem zaskarżonej decyzji. Skarżąca przyznała, że w wyniku udzielonej jej przez Jacka B. informacji o zamiarze dokonania remontu dachu wraz ze zmianą użytkowania strychu na cele mieszkalne tego budynku wyraziła zgodę na to, jednakże zaznaczyła przy tym, że zgoda ta jest warunkowana przedstawieniem projektu, jak i ekspertyzy technicznej. Do chwili doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji nie otrzymała ona danych w postaci projektu i ekspertyzy. Dopiero po doręczeniu decyzji skarżąca wymogła na Jacku B. dostarczenie jej ekspertyzy, a po zapoznaniu się z jej treścią i stwierdzeniu, że zapewnienia inwestora o rozmiarze robót budowlanych okazały się nieprawdziwe, a nadto że warunkowe porozumienie zawarte pomiędzy nią i Jackiem B. nie zostało dotrzymane, skarżąca uznała za stosowne nie podtrzymywać warunkowej zgody. W swym odwołaniu skarżąca wycofała zgodę wyrażoną na remont dachu wraz ze zmianą sposobu użytkowania strychu na cele mieszkalne. Taka zgoda, mająca charakter warunkowy nie mogła być, zdaniem skarżącej, bez uprzedniego jej przesłuchania w charakterze strony, podstawą do wydania decyzji przez organ I instancji. Zgoda skarżącej pozbawiona była "prawomocności materialnej" i jej zdaniem nie mogła wywoływać żadnych skutków prawnych. Zgoda skarżącej na etapie ugody pozasądowej mogła w każdej chwili ulec zmianie i to bez podania jakichkolwiek przyczyn. Skoro w każdym postępowaniu, czy to sądowym, czy administracyjnym strony zainteresowane wynikiem sprawy mogą zmieniać swoje stanowiska, to tym bardziej odstąpienie, czy też cofnięcie zgody udzielonej nieformalnie było i jest dopuszczalne i w związku z tym wywołuje określone skutki prawne. Skoro skarżąca w odwołaniu wyraźnie wycofała swoją wcześniejszą zgodę i uzasadniła przy tym przyczyny cofnięcia zgody to rzeczą organu II instancji było uchylenie zaskarżonych decyzji względnie zawieszenie postępowania administracyjnego do chwili rozstrzygnięcia sprawy sądowej z wniosku Jacka B. w oparciu o treść przepisu art. 199 par. 1 Kc. Rażącym uchybieniem organów administracji jest nie przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącej w charakterze strony na okoliczności rozmów i przebiegu pertraktacji związanych z warunkowo wyrażoną zgodą na zamierzenia dotyczące remontu dachu i zmian oraz charakteru użytkowania strychu. Wojewoda K.-P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl przepisu art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Wbrew zarzutowi skarżącej z treści zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotem rozpatrzenia przez organ odwoławczy były obie decyzje wydane przez Prezydenta Miasta B. - w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Jak wynika z akt administracyjnych obie te decyzje opatrzone są tym samym numerem i wydane zostały tego samego dnia a mianowicie dnia 25 lutego 2000 r. /żadna nie została wydana 29 lutego 2000 r. - jak twierdziła skarżąca/. Praktykę organu administracji I instancji, w której dwie różne decyzje wydane przez ten organ tego samego dnia pozbawione są różnicujących je oznaczeń należy uznać za mylącą i z tego powodu wadliwą. Jest to jednak wada nie mająca żadnego znaczenia dla oceny merytorycznej zawartości decyzji. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji Wojewody K.-P. stwierdzono, że utrzymuje się w mocy "decyzję z dnia 25 lutego 2000 r." a nie "decyzje z dnia 25 lutego 2000 r." to jednak określenie przedmiotu sprawy zawarte w decyzji jako "1/ zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń strychowych na cele mieszkalne oraz 2/ robót budowlanych dot. adaptacji pomieszczeń strychowych z przebudową budynku i instalacjami wewnętrznymi wodno-kanalizacyjnymi, elektryczną, c. o. i gazową w obiekcie przy ul. M. 1 w B." wskazuje jednoznacznie na to, że zgodnie z wolą odwołującej się przedmiotem rozpatrzenia przez organ odwoławczy były obie decyzje organu I instancji. Usterki zaskarżonej decyzji powodujące u skarżącej wątpliwości co do przedmiotu sprawy rozpatrywanej przez organ odwoławczy nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy i podlegają sprostowaniu, którego może dokonać w każdym czasie z urzędu lub na wniosek organ administracji na podstawie art. 113 par. 1 Kpa. Na marginesie tylko należy zwrócić uwagę, że najbardziej poprawne z punktu widzenia czytelności decyzji byłoby rozpatrzenie odwołania od każdej z decyzji organu I instancji z osobna i ujęcie rozstrzygnięć dokonanych przez organ odwoławczy w formie dwóch odrębnych decyzji. W myśl art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ pozwolenie na budowę może być wydane temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu, przy czym przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio. Merytoryczny zarzut skarżącej sprowadzał się do twierdzenia, że wskutek cofnięcia przez nią, jako współwłaścicielkę nieruchomości zgody na wykonanie robót budowlanych i zmianę przeznaczenia pomieszczeń strychowych inwestor Jacek B. utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w B. w dniu 13 sierpnia 1996 r. w budynkach położonych w B. przy ul. M. 1, oraz S.-R. 25 i 27 dokonano ustanowienia odrębnej własności lokali użytkowych i mieszkalnych na rzecz małżonków Jacka i Jadwigi B., małżonków Bogumiły i Linusa Ł., Janiny Sz. i Bogdana Z. oraz Danuty N.-L. i Marii O. W związku z tym części wspólne nieruchomości stanowią współwłasność wymienionych osób w częściach idealnych /art. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /Dz.U. 1994 nr 85 poz. 388 ze zm./. Jak wynika z protokołu zawierającego ugodę sądową budynki położone przy ul. M. 1 oraz przy ul. S.-R. 27 w B. są częściami składowymi jednej nieruchomości, objętej księgą wieczystą nr 5315 prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. Z treści ugody wynika ponadto, że w nieruchomości objętej księgą wieczystą nr 5315 wydzielono odrębną własność 13 lokali mieszkalnych i użytkowych. W związku z powyższym do zarządu nieruchomością wspólną obejmującą między innymi budynki przy ul M. 1 oraz S.-R. 27 w B. /księga wieczysta 5315 SR w B./ stosuje się w pełni przepisy ustawy o własności lokali /art. 19 ustawy o własności lokali a contrario/. Przebudowa nieruchomości wspólnej oraz zmiana przeznaczenia jej części to czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną /art. 22 ust. 3 pkt 4 i 5 ustawy o własności lokali/. Skoro tak do ich dokonania potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności /art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali/. Zatem złożone przez inwestora podpisane przez współwłaścicieli nieruchomości oświadczenie o zgodzie na "(...) remont dachu wraz ze zmianą sposobu użytkowania strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul. M. 1" nie jest w istocie niczym innym jak uchwałą właścicieli lokali i współwłaścicieli części wspólnych na dokonanie przez inwestora zamierzonych przez niego czynności. Zgodnie z art. 25 ustawy o własności lokali przysługującym właścicielom lokali środkiem służącym podważeniu uchwały właścicieli jest powództwo, które może być wniesione do sądu cywilnego, przy czym nawet zaskarżona uchwała podlega wykonaniu, chyba, że sąd wstrzyma jej wykonanie do czasu rozpoznania sprawy. Zmiana stanowiska przez osobę uczestniczącą w podejmowaniu uchwały nie ma samoistnego wpływu na prawne znaczenie uchwały. Wbrew twierdzeniom skarżącej skutki prawne jej oświadczenia, współtworzącego uchwałę o zgodzie na dokonanie określonych czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną nie mogą być anulowane w drodze prostego cofnięcia. Ewentualny wpływ na proces inwestycyjny może mieć jedynie skuteczne zaskarżenie uchwały właścicieli do sądu powszechnego na podstawie art. 25 ustawy o własności lokali. Skoro zatem inwestor wykazał swe prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wywodząc je z uchwały właścicieli lokali o zgodzie na zamierzone przez niego czynności i uchwała ta nie została skutecznie podważona w przewidzianej prawem formie to organy administracji techniczno-budowlanej nie miały podstaw by odmówić mu wydania pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części nieruchomości. W tym stanie sprawy, stwierdzając że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.