II SA/Gd 885/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Górska WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej A z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 października 2020 r., nr [...] w przedmiocie przeliczenia opłaty za usunięcie drzew oddala skargę Parafia (dalej jako "Parafia") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako "Kolegium") z dnia 1 października 2020 r, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta (dalej jako "Prezydent Miasta") z dnia 17 czerwca 2020 r. w sprawie przeliczenia opłaty za usunięcie drzew. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją Prezydenta Miasta z dnia 27 marca 2018 r., Parafia uzyskała zezwolenie na usunięcie 25 sztuk drzew z działki nr [..] obręb [..], zlokalizowanej przy ul. O. w G. W pkt. 4 rozstrzygnięcia ustalono opłatę za usunięcie 19 sztuk drzew wymienionych w zezwoleniu, w wysokości 67.415 zł, a w pkt. 6 - zgodę na usunięcie drzew uzależniono od posadzenia na terenie nieruchomości nr [..] i nr [..] obręb [..] przy ul. K., 25 sztuk drzew: tj.: 11 cisów pospolitych o wysokości min. 100 cm, 7 sztuk głogów pośrednich "Paul`s Scarlet" i 7 szt. głogów pośrednich "Candidoplena", o obwodach pni nie mniejszych niż 16 cm mierzonych na wysokości 100 cm. Termin wykonania nasadzeń ustalono do dnia 31 maja 2019 r. W dniu 6 czerwca 2019 r. Parafia poinformowała o wykonaniu nasadzeń, a w dniu 18 lipca 2019 r. odbyły się oględziny, podczas których stwierdzono, że wprawdzie wszystkie nasadzenia zachowały żywotność, lecz 14 głogów pośrednich ma obwody pni mniejsze, niż określone w decyzji z 27 marca 2018 r., wynosząc od 9,5 cm do 11 cm. Następnie organ wezwał Parafię do przedłożenia dowodu zakupu 25 sztuk posadzonych drzew, lecz w wyznaczonym terminie nie zostały one doręczone. W dniu 2 sierpnia 2019 r. przeprowadzono protokół odbioru nasadzeń rekompensujących. W tym stanie rzeczy, Prezydent decyzją z dnia 17 czerwca 2020 r., na podstawie art. 84 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.), dalej jako u.o.p., orzekł o przeliczeniu opłaty za usunięcie drzew, w sposób proporcjonalny do liczby drzew, które nie zostały nasadzone zgodnie z decyzją i o ustaleniu jej wysokości na kwotę 37.452,40 zł. Jednocześnie organ zobowiązał Parafię do zapłaty ww. kwoty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Po wniesieniu odwołania przez Parafię, Kolegium wezwało stronę o złożenie wyjaśnień przyczyn braku przedłożenia dowodu zakupu sadzonek, ponawiając wezwanie w tym zakresie, wyjaśnienia czy odwołujący się kwestionuje prawidłowość pomiarów nasadzeń przeprowadzonych w dniu 2 sierpnia 2019 r., tj. czy pomiary te wskazywały na nieprawdziwe dane obwodu nasadzeń. W piśmie z dnia 12 września 2020 r. proboszcz Parafii wyjaśnił, że sadzonki zostały ofiarowane przez parafianina, a wszystkie posadzone drzewa przyjęły się w ekosystemie stanowiąc kompensację przyrodniczą dla usuniętych drzew. Nasadzeń dokonano też w terminie, Wprawdzie niezaprzeczalnie 14 drzewek nie posiada wymaganych wymiarów, lecz nie wynika to ze złej woli, ale z niedostatecznego dopilnowania robót nasadzeniowych. W związku z tym, zdaniem strony, orzeczona kara jest niewspółmiernie wysoka do uchybienia jakiego doszło, gdyż opłata jest poważnym obciążeniem dla Parafii, a zwłaszcza parafian. Decyzją z dnia 1 października 2020 r. Kolegium utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, nie ulega wątpliwości, że strona posadziła drzewa o obwodach pni mniejszych niż wskazane w decyzji z dnia 27 marca 2018 r., a więc nie wykonała nasadzeń zastępczych zgodnie z uzyskanym zezwoleniem. Powyższa konstatacja zmusza organ do wydania decyzji, o której mowa w art. 84 ust. 7 u.o.p., a więc przeliczenia w sposób proporcjonalny opłaty. Kolegium zaznaczyło, że opłata przeliczeniowa jest niezależna od dobrej lub złej woli podmiotu zobowiązanego, czy też jakichkolwiek przyczyn. Istotnym jest jedynie fakt niewykonania obowiązku, a nie przyczyny zaistniałego stanu rzeczy. Ustawodawca nie przewidział bowiem żadnych okoliczności umożliwiających odstąpienie od wydania zaskarżonej decyzji z powodu okoliczności wskazanych w odwołaniu oraz w piśmie z dnia 12 września 2020 r. Podobnie, nie sposób uwzględnić zarzutów, że kara jest niewspółmiernie wysoka do uchybienia jakiego doszło, gdyż wysokość opłaty wynika z przepisów ustawy, które musiał zastosować Prezydent i nie podlega miarkowaniu. Odnośnie zaś argumentu, iż opłata jest poważnym obciążeniem dla Parafii, a zwłaszcza parafian organ wyjaśnił, że do uiszczenia opłaty zobowiązana jest Parafia, a nie jej parafianie. W skardze zarzucono naruszenie art. 84 ust. 4 u.o.p. poprzez jego niezastosowanie, mimo że wszystkie nasadzone drzewa zachowały żywotność , co winno prowadzi do umorzenia należności z tytułu opłaty za usunięcie drzew oraz naruszenie art. 84 ust. 7 ustawy poprzez jego błędną wykładnię zakładającą, że każda niezgodność z decyzją ustalającą warunki nasadzeń, uzasadnia proporcjonalne przeliczenie opłaty, mimo że cel kompensacji przyrodniczej został osiągnięty i nie doszło do niewykonania obowiązku nasadzeń. Skarżąca stanęła na stanowisku, że należało uwzględnić charakter i cel opłaty, o której mowa w art. 84 ust. 3 u.o.p. W tym zakresie wskazano na pogląd doktryny, że jest to opłata za korzystanie ze środowiska, która jednak nie podlega regułom określonym w prawie ochrony środowiska, gdyż zasadniczą funkcją tamtej opłaty jest zapewnianie środków finansowych mających rekompensować zmiany w środowisku. Mimo iż treść art. 84 ust. 7 u.o.p zdaje się sugerować, że każda niezgodność skutkuje obowiązkiem przeliczenia opłaty, to jednak każdy przypadek wymaga wnikliwej oceny. Strona zgodziła się więc z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, że trudno przyjąć, aby taki sam skutek w postaci obowiązku przeliczenia opłaty wiązać z całkowitym brakiem nasadzeń zastępczych czy też wskazanym w art. 84 ust. 5 ustawy brakiem zachowania ich żywotności z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości w upływie 3-letniego okresu liczonego od dnia terminu wskazanego w zezwoleniu na wykonanie nasadzeń zastępczych oraz z dokonaniem tych nasadzeń w liczbie i gatunku drzew zgodnych z zezwoleniem, chociaż z pewnymi odstępstwami od jego warunków (w okolicznościach sprawy co do minimalnego obwodu pnia mierzonego wysokości 100 cm w przypadku 14 sztuk nasadzeń). Zauważono, że w niniejszej sprawie nie występuje sytuacja niewykonania decyzji Prezydenta, która mogłaby skutkować ustaleniem przedmiotowej opłaty – strona bowiem dokonała nasadzeń odpowiedniej ilości drzew oraz odpowiedniego gatunki, na właściwej działce, a drzewa zachowują swoją żywotność. Natomiast różnice w grubości pni nasadzonych głogów są niewielkie w stosunku do obwodów wskazanych w decyzji. W związku z tym, skoro celem nasadzeń było zrekompensowanie szkód w środowisku, które powstały w wyniku wycinki, to należy stwierdzić, że w rozważanym wypadku lokalne uwarunkowania oraz uszczerbek w przyrodzie zostały w pełni zrekompensowany. Ponadto, strona wskazała, że w protokole brak jest informacji, co do uprawnień osób dokonujących pomiarów oraz odpowiedniej certyfikacji urządzeń pomiarowych, a także danych co do głębokości nasadzeń. Można natomiast z dużym prawdopodobieństwem uznać, że sposób wykonania tych nasadzeń (ich głębokość), mieszczący się w granicach sztuki ogrodniczej, mógł rzutować na nieznanie mniejszą średnicę drzew mierzoną na wysokości 100 cm. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że przepis art. 84 ust. 7 u.o.p. ma kategoryczne brzmienie, a ustawodawca nie wprowadza żadnej uznaniowości w tym zakresie dla organów stosujących te przepisy. Ponadto, zastosowanie proponowanej przez stronę wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu może mieć miejsce jedynie gdy wykładnia językowa tego przepisu budzi wątpliwości. Natomiast przepis ten jest jasny i zrozumiały w swej wymowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Sądowej kontroli, dokonywanej z punktu widzenia legalności danego aktu administracyjnego, poddano w niniejszej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie przeliczenia opłaty za usunięcie drzew proporcjonalnie do liczby drzew, które nie zostały nasadzone zgodnie z warunkami zezwolenia na wycinkę. Podstawą prawną rozstrzygnięć organów była ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.), dalej jako u.o.p. Zgodnie z art. 84 ust. 1 i ust. 2 u.o.p. posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, która jest naliczana w zezwoleniu na wycinkę i pobierana przez organ właściwy do wydania tego zezwolenia. W myśl zaś ust. 3 w przypadku naliczenia opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu oraz uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od przesadzenia tego drzewa lub krzewu albo wykonania nasadzeń zastępczych, organ właściwy do wydania zezwolenia odracza termin uiszczenia opłaty za jego usunięcie na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na jego przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych. Natomiast ust. 7 omawianego przepisu stanowi, że w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. Z powyższego wynika, że w przypadku odroczenia terminu płatności konieczne jest powrócenie do sprawy opłaty za usunięcie drzew i krzewów po upływie terminu odroczenia, w celu ustalenia, czy nałożony obowiązek został wykonany, a jeśli tak, to czy przesadzone lub nasadzone zastępczo drzewa lub krzewy zachowały żywotność, a jeśli nie, to z jakiej przyczyny. Zarazem jednak ustawodawca przesądził, że w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych zgodnie z zezwoleniem następuje pobranie opłaty ustalonej w zezwoleniu. Opłata jest przy tym przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma wyjaśnienie zakresu pojęcia dokonania nasadzeń zgodnie z zezwoleniem. Jak wynika bowiem z okoliczności sprawy, które nie są przedmiotem sporu, w zakreślonym terminie Parafia dokonała nasadzeń wymaganej ilości drzew, odpowiednich gatunków, które to nasadzenia zachowały żywotność. Jednakże, w odniesieniu do 14 sztuk głogów organ stwierdził nasadzenie drzew w obwodach mniejszych, niż określone w zezwoleniu. Zdaniem sądu, dokonując oceny, czy takie odstępstwo aktualizuje obowiązek przeliczenia odroczonej opłaty za wycięcie drzew, czy też nie, należy mieć na uwadze nie tylko literalną treść przepisu, ale także cel wprowadzenia instytucji nasadzeń zastępczych. Mając na uwadze w pierwszej kolejności treść art. 84 ust. 7 u.o.p. należy stwierdzić, że przepis ten mówi o niezgodności wykonania nasadzeń zgodnie z zezwoleniem. Przepis ten nie różnicuje więc odstępstw od warunków określonych w zezwoleniu w zależności od stopnia naruszenia , zatem za zasadne uznać trzeba twierdzenie, iż chodzi tu o każdego rodzaju niezgodność – co do miejsca dokonania nasadzeń (konkretnej działki), gatunków drzew, ich ilości czy wreszcie parametrów, takich jak wiek czy obwód pnia drzewa. Wskazanie tego typu danych w decyzji jest dążeniem do zapewnienia jej wykonalności i pozwala usunąć wątpliwości przy ocenie realizacji decyzji. Zatem to organ wydający zezwolenie określa warunki nasadzeń zastępczych i w przepisach prawa brak jest podstaw do późniejszego dokonywania zmiany treści tego obowiązku, w szczególności samodzielnie przez zobowiązanego, czy poprzez akceptację takiego odstępstwa przez organ weryfikujący nasadzenia (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II OSK 169/14, dostępny w CBOSA). W konsekwencji więc, decyzja wydawana w oparciu o art. 84 ust. 7 u.o.p. ma charakter związany, gdyż organ bada jedynie wykonanie nasadzeń zgodnie z zezwoleniem – w każdym aspekcie wskazanym w tym zezwoleniu. Po drugie, jak wskazano, w tego rodzaju sprawach należy mieć na uwadze cel i istotę instytucji nasadzeń zastępczych. Nie budzi bowiem wątpliwości, że takie nasadzenia mają stanowić kompensację za poniesiony uszczerbek w środowisku, do którego doszło na skutek usunięcia drzew. Jak wskazuje się w doktrynie, w procesie wydawania zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów, należy uwzględniać wynikającą z art. 5 Konstytucji RP zasadę zrównoważonego rozwoju, a jej elementem jest właśnie obowiązek dokonania nasadzeń następczych. W tym zakresie bierze się pod uwagę rodzaj zmian, jakie zajdą w środowisku na skutek usunięcia konkretnych drzew lub krzewów (por. K. Gruszecki, Realizacja zrównoważonego rozwoju środowiska ["nasadzenia zastępcze"], Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 5-6[14-15]/2007, s. 38-39). W konsekwencji uwzględnienia ww. kwestii, organ w zezwoleniu dokonuje określenia warunków wycinki i odroczenia opłaty, zatem to analiza zezwolenia odpowiada na pytanie, jakiego rodzaju działania, nasadzenia, pozwolą zrekompensować uszczerbek w środowisku, a wszelkie odstępstwa w tym zakresie należy oceniać jako brak takiej kompensacji. Istotnym elementem wpływającym na ową kompensację jest niewątpliwie obwód pnia drzewa nasadzanego zastępczo, albowiem od jego wielkości zależy nie tylko żywotność nasadzenia, ale również to, jak szybko drzewo będzie mogło zastąpić drzewa wycięte i pełnić dla środowiska taką samą funkcję. Natomiast szybka wymiana wyciętego drzewa na nowe jest szczególnie istotna na terenach miejskich, gdzie obszary zieleni są wciąż ograniczane, a do tego roślinność narażona jest na szereg szkodliwych czynników, które wpływają na ich zdrowie i tym samym żywotność w długoletniej perspektywie. Dlatego też nie można uznać, że określenie w zezwoleniu parametru dendrometrycznego jakim jest obwód pnia drzewa nasadzanego nie ma znaczenia dla skuteczności nasadzeń. Przeciwnie, organ w zezwoleniu podaje określony obwód z konkretnych powodów, gdyż drzewo o określonym pniu będzie odporniejsze na czynniki szkodliwe, niż sadzonka o mniejszym pniu i tym samym szybciej osiągnie takie rozmiary, które pozwolą na pełną kompensację środowiskową. Wreszcie, za twierdzeniem, że także określony w zezwoleniu parametr obwodu pnia drzewa nasadzanego winien być zrealizowany w trakcie nasadzeń bez odstępstw, przemawia uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 2656, Sejm VII kadencji). W uzasadnieniu tym za nasadzenia niezgodne z zezwoleniem uznano np. nasadzenia mniejsze lub innego gatunku, co świadczy o tym, że w ocenie ustawodawcy każdy z elementów zezwolenia ma znaczenie dla realizacji celu nasadzeń zastępczych, jakim jest kompensacja środowiskowa. Powyższe prowadzi do wniosku, że dokonując oceny realizacji nasadzeń zgodnie z zezwoleniem w kontekście proporcjonalnego przeliczenia odroczonej opłaty za wycinkę, należy badać każdy z warunków określonych w tym zezwoleniu, w tym wskazany obwód pnia drzewa nasadzanego na odpowiedniej wysokości. Natomiast każde odstępstwo stanowić będzie przesłankę do zastosowania art. 84 ust. 7 u.o.p. W okolicznościach niniejszej sprawy, w zezwoleniu z dnia 27 marca 2018 r. Prezydent nakazał dokonać nasadzenia m.in. 7 sztuk głogu pośredniego "Paul`s Scarlet" i 7 sztuk głogu pośredniego "Candidoplena" o obwodach pni nie mniejszych niż 16 cm mierzonych na wysokości 100 cm. Z niekwestionowanych na etapie postępowania administracyjnego ustaleń organu wynika natomiast, że Parafia dokonała nasadzeń głogów w wystarczającej ilości, jednakże obwody pni okazały się mniejsze i wynosiły od 9,5 cm do 11 cm. Nie ulega zatem wątpliwości, że strona nie wykonała nasadzeń zgodnie z zezwoleniem w zakresie istotnego parametru dendrometrycznego. Nie ma przy tym znaczenia, że owe nasadzenia zachowały żywotność, skoro kompensacja środowiskowa wymagała posadzenia drzew o określonych obwodach pni. Mimo więc posadzenia drzew odpowiedniego gatunku, lecz o istotnie mniejszych parametrach, działania te w rzeczywistości tylko pozornie kompensują uszczerbek w środowisku, gdyż osiągnięcie przez nasadzenia parametrów istotnych środowiskowo będzie wydłużone w czasie w stosunku do dokonania nasadzeń o odpowiednich obwodach pni ustalonych przez Prezydenta Miasta. Przy tym nie można podzielić poglądu Parafii, powołującej się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1211/19, że nie każda niezgodność skutkuje obowiązkiem przeliczenia opłaty. Jak bowiem wskazano, takiego rozróżnia nie sposób wywodzić z treści art. 94 ust. 7 u.o.p. i choć można zaakceptować dalszą tezę ww. wyroku, że każdy wypadek wymaga wnikliwej zindywidualizowanej oceny, to jednak stan faktyczny niniejszej sprawy i stan zaistniały w powołanym wyroku są odmienne. Należy bowiem zauważyć, że różnica między obwodami pni drzew nasadzonych, a tymi określonymi w zezwoleniu z dnia 27 marca 2018 r. jest duża (od 6,5 cm do 5 cm), z kolei jak wynika z wyroku WSA w Rzeszowie różnica między drzewami nasadzonymi, a parametrami określonymi w zezwoleniu wynosiła od 1,9 cm do 1 cm, co niewątpliwie ma znaczenie dla tak dla oceny kompensacji takich nasadzeń dla uszczerbku w środowisku jak i dla kwestii postępowania wyjaśniającego wskazanego w tymże wyroku. Natomiast w niniejszej sprawie z uwagi na znacznie mniejszą średnicę drzew nasadzonych od tych, które były objęte obowiązkiem nasadzenia, konstatację zawartą dopiero w skardze co do możliwości wpływu głębokości nasadzeń na mniejszą średnicę drzew mierzonych na wysokości 100 cm trzeba ocenić jako spekulację. Zarzut co do sposobu pomiaru nasadzeń nie został sformułowany w postępowaniu przed organami, a kwestia nasadzeń 14 sztuk głogu o obwodach mniejszych niż nakazano w decyzji z dnia 27 marca 2018 r. była niezaprzeczalna. Z przedstawionych wyżej względów sąd za zasadne uznał działania organów polegające na zastosowaniu art. 84 ust. 7 u.o.p i dokonaniu przeliczenia opłaty za wycięcie drzew proporcjonalnie do zakresu nasadzeń zrealizowanych niezgodnie z zezwoleniem z dnia 27 marca 2018 r. W takiej bowiem sytuacji, konieczne jest zapewnienie środków finansowych na kompensację zmian w środowisku, jakie powstały na skutek działalności podmiotu zobowiązanego (por. K. Gruszecki, art. 84 [w:] K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2020), a które to zmiany nie zostały zrekompensowane "fizycznie" poprzez dokonane przez ten podmiot właściwe nasadzenia. Prowadząc postępowanie zakończone tym rozstrzygnięciem organy działały zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sposób bezsporny ustalono stan faktyczny, tj. zakres obowiązku nasadzeń i jego realizację oraz wzięły pod uwagę nie tylko treść art. 87 ust. 4 ustawy, ale także cel instytucji nasadzeń zastępczych i powiązanego z nią przeliczenia opłaty za wycięcie drzew. Także uzasadnienie wydanych decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organy w sposób jasny wskazały przyczyny swojego rozstrzygnięcia, co umożliwiało przeprowadzenie sądowej kontroli. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tej sprawie zgłosił organ, a żadna z pozostałych stron w wyznaczonym terminie nie sprzeciwiła się temu żądaniu.