II SA/Gd 889/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor sądowy WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2026 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. M. i B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 21 sierpnia 2025 r. nr SKO.462.10.2025 w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku solidarnie na rzecz skarżących H. M. i B. M. kwotę 578 (pięćset siedemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. H. M. i B. M. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 6 lutego 2025 r. H. M. i B. M. (dalej jako: "strony", "skarżący") zwrócili się do Starosty Chojnickiego (dalej jako: "starosta", "organ I instancji") z wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolniczej działek nr [...]-[...] (powstałych w wyniku podziału działki nr [...]) w miejscowości Ł., gmina C. Na przedmiotowych działkach, zgodnie z informacją z operatu ewidencyjnego w zakresie gruntów w obrębie Ł., gmina C., znajdowały się grunty podlegające ochronie tj.: działka nr [...] - Br-Rlllb, działka nr [...] - Br-Rlllb, działka nr - Br-Rlllb, Br-RIVb. Do wniosku dołączono decyzję o warunkach zabudowy z dnia 9 czerwca 2016 r. dla części działki nr [...] (przed podziałem), położonej w miejscowości Ł., gmina C., gdzie w liniach rozgraniczających teren inwestycji znajdowały się grunty klasy RIVb. W związku powyższym organ I instancji wezwał strony do złożenia wyjaśnień poprzez dostarczenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...] i [...] oraz części działki nr [...], obręb ewidencyjny Ł., gmina C., na której znajdują się grunty klasy bonitacyjnej Rlllb, dotyczącej planowanej inwestycji. Wymagane dokumenty nie zostały przez strony dostarczone, co w konsekwencji skutkowało wydaniem przez Starostę w dniu 14 maja 2025 r. decyzji odmawiającej wyłączenia z produkcji rolniczej użytków rolnych, znajdujących się na działkach nr [...]-[..], położonych w obrębie ewidencyjnym Ł., gmina C. Od powyższej decyzji strony nie odwołały się. W związku z otrzymaniem zawiadomienia z Wydziału Geodezji o wprowadzonych zmianach w danych ewidencyjnych dotyczących działek nr [...] i nr [...] polegających na zamianie Br-Rlllb (grunty rolne zabudowane) na B (tereny mieszkaniowe) organ I instancji w dniu 30 maja 2025 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, w sprawie wyłączenia gruntów rolnych klasy RIIIb o łącznej powierzchni 0,0367 ha, niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych. Następnie, decyzją z dnia 25 czerwca 2025 r., Starosta ustalił jednorazową opłatę w wysokości dwukrotnej należności z tytułu wyłączenia niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 82 ze zm.; dalej jako: "u.o.g.r.l.") gruntów rolnych zabudowanych klasy Br-Rlllb o powierzchni 0,0162 ha, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego stanowiących działkę nr [...], położonych w obrębie Ł., gmina C. oraz gruntów rolnych zabudowanych klasy Br-Rlllb o powierzchni 0,0205 ha wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego stanowiących część działki nr [...], położonych w obrębie Ł., gmina C., w związku z wyłączeniem gruntów z produkcji. Należność, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., ustalono w wysokości 19.253 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 21 sierpnia 2025 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu, ustosunkowując się do zarzutu strony, że Starosta mógł już w 2016 r. lub co najmniej w 2018 r. dowiedzieć się o utwardzeniu spornego gruntu, Kolegium wyjaśniło, że w posiadanie wiedzy o nielegalnym wyłączeniu organ I instancji wszedł dopiero w dniu 27 maja 2025 r. Wówczas, podczas sprawdzania zawiadomień o wprowadzonych zmianach otrzymanych z Wydziału Geodezji, organ I instancji zauważył, że dla działek nr [...] i nr [...], a zatem dla tych, dla których wnioskodawcy wcześniej bezskutecznie starali się o wyłączenie gruntu z użytkowania rolnego, zostały wprowadzone zmiany polegające na zamianie Br-Rlllb na B. W trakcie postępowania ustalono, że przedmiotowe działki nie są użytkowane rolniczo. Znajduje się na nich utwardzenie, co zostało potwierdzone przez właściciela działki podczas osobistej wizyty w budynku Starostwa Powiatowego w Chojnicach w dniu 7 lipca 2025 r. Zatem w przypadku nieruchomości stron niezaprzeczalnie doszło do faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Kolegium podkreśliło, że z wyjaśnień Starosty wynika, że takich wiadomości nie posiadał przed dniem 27 maja 2025 r., a zatem termin do przedawnienia należności liczony jest od tego dnia. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IlIa, Illb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Taka okoliczność w przedmiotowej sprawie jednak nie miała miejsca. W związku z powyższym w ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo uznał, że nastąpiło wyłączenie gruntów z produkcji rolnej bez uzyskania wymaganego zezwolenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego w całości. Wnieśli ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także o przeprowadzenie dowodu z decyzji z dnia 23 sierpnia 2016 r. na okoliczność zatwierdzenia przez Starostę projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na spornej nieruchomości, a w konsekwencji potwierdzenia spełnienia wszystkich przesłanek i obowiązków do zabudowy działek o numerach [...]-[...] (obecnie m. in.: [...] i [...]). W pierwszej kolejności skarżący wskazali, że w przedmiotowej sprawie, z uwagi na fakt, że pięcioletni termin przedawnienia dla ustalenia należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa lub przy prawidłowym działaniu mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do wydania rozstrzygnięcia organy nie powinny wydać decyzji. Następnie skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej wyrażonej w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. na korzyść strony postępowania, co doprowadziło do niesłusznego nałożenia na nich sankcji w postaci opłaty w wysokości dwukrotnej należności w wysokości 19.253,00 zł z tytułu rzekomo niezgodnego z przepisami u.o.g.r.l. wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Uznając, że inwestycja wymaga decyzji zezwalającej na wyłączenie produkcji użytków rolnych przeznaczonych na cele rolnicze i leśnie, Starosta powinien nałożyć na nich obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, a nie zatwierdzać projekt budowlany i udzielać pozwolenia na budowę w roku 2016. H. i B. M. wskazali także na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w tym zaniechaniu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - w szczególności w obliczu uprzedniego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w roku 2016. Wskazali również na naruszenie art. 8 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji. Kolegium nie wyjaśniło bowiem dlaczego nie uwzględniło zarzutu przedawnienia, a ograniczyło się de facto do zaakceptowania twierdzeń Starosty, że do dnia 27 maja 2025 r. nie posiadał wiedzy o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, a więc od tego dnia liczony jest termin przedawnienia należności. Podnieśli również zarzut naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony, kiedy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na inwestorów obowiązku kar. Końcowo wskazali na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy Kolegium, mając na względzie wszystkie powołane przez skarżących okoliczności, których de facto nie przeanalizowało, powinno zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić i umorzyć postępowanie w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności stanowiących podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o zastosowanie tego trybu złożyli skarżący w piśmie z 7 listopada 2025 r. (k. 22 akt sądowych), a organ administracji nie zażądał rozprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku utrzymująca w mocy decyzję Starosty Chojnickiego w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej do Sądu decyzji stanowił przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 82 ze zm.; dalej jako: "u.o.g.r.l.", "ustawa"), zgodnie z którym w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że opłata za niezgodne z prawem wyłączenie gruntów rolnych lub leśnych z produkcji jest sankcją administracyjną - administracyjną karą pieniężną mającą charakter prewencyjno-represyjny. Jest ona wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. Nałożenie opłat przewidzianych w art. 28 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, co wpływa na ich charakter i pozwala kwalifikować je jako kary administracyjne. Są to bowiem kary nakładane w drodze aktów administracyjnych na podmioty zachowujące się sprzecznie ze stosownymi normami prawnymi, co określane jest jako delikt administracyjny (zob. uchwała NSA z dnia 2 grudnia 1998 r. sygn. akt OPS 13/98 oraz wyroki NSA z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 121/14, 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2463/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 września 2024 r. sygn. akt II SA/Po 202/24 wszystkie przywoływane w niniejszej sprawie orzeczenia dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyłączenie z produkcji gruntów rolnych jest sformalizowane i wymaga uzyskania stosownego zezwolenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. Przepis ten stanowi, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie fakt wyłączenia gruntów, o których mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., z produkcji rolniczej jest bezsporny i nastąpił bez wymaganego zezwolenia. Ustalenia organów w tym zakresie są prawidłowe. Organy prawidłowo w tym zakresie uznały, że doszło do faktycznego wyłączenia działek nr [...] i [...] z produkcji rolnej, a sprawcą tego wyłączenia byli skarżący, którzy na terenie przedmiotowych działek przeprowadzili roboty budowlane związane z utwardzeniem gruntu. W sprawie nie jest również sporne, że skarżący nie uzyskali zezwolenia na wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej. Tym samym spełnione zostały przesłanki określone w art. 28 u.o.g.r.l. Zauważyć jednak należy, że samo uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy (9 czerwca 2016 r.) czy decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego z częścią garażową, znajdującego się bezpośrednio na granicy z działkami sąsiednimi nr [...] i [...] na terenie działki nr [...] (przed podziałem), położonej w miejscowości Ł., gm. C. (23 sierpnia 2016 r.) nie stanowiło jeszcze faktycznego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. Z faktycznym rozpoczęciem nierolniczego użytkowania gruntów rolnych klasy Br-RIIIb na działkach [...] i [...] (przed podziałem nr [...]) wiązało się dopiero rozpoczęcie realizacji budowy. Jak już wcześniej wspomniano opłata za niezgodne z prawem wyłączenie gruntów rolnych lub leśnych z produkcji jest sankcją administracyjną - administracyjną karą pieniężną mającą charakter prewencyjno-represyjny. Jest ona wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z dyrektywy ustanowionej w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 września 2024 r. II SA/Po 202/24; wyroki NSA: z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 121/14; z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2463/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2187/15; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 136/20; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1195/21; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2428/22). Pogląd ten jest akceptowany również w doktrynie. W komentarzu W. Radeckiego do art. 28 u.o.g.r.l. (publ. Lex/el.) wskazano, że "Instrumenty prawne określone w art. 28 u.o.g.r.l. zostały przez ustawodawcę nazwane "opłatami". Ponieważ jednak ponoszenie takich opłat jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, nie są to "czyste" instrumenty finansowe, lecz są w istocie "karami". Z teoretycznego punktu widzenia można je nazwać "opłatami sankcyjnymi" będącymi wyrazem odpowiedzialności prawnej za naruszenie przepisów ustawy". Podobny pogląd został wyrażony w komentarzu do art. 28 u.o.g.r.l. autorstwa J. Bieluka i D. Łobos-Kotowskiej (publ. Legalis/el.), w którym wskazano, że opłaty przewidziane w art. 28 u.o.g.r.l. mają charakter sankcyjny, a nałożenie opłat przewidzianych w tym przepisie jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, co wpływa na ich charakter i pozwala kwalifikować je jako kary administracyjne. Są to bowiem kary nakładane w drodze aktów administracyjnych na podmioty zachowujące się sprzecznie ze stosownymi normami prawnymi, co określane jest jako delikt administracyjny (zob. uchwała NSA z dnia 2 grudnia 1998 r. sygn. akt OPS 13/98, ONSA 1999, Nr 2, poz. 46)". W obowiązującym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, że do opłat, o których mowa w art. 28 u.o.g.r.l. mają zastosowanie przepisy Działu IVa k.p.a. regulującego kwestie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 26 listopada 2025 r. II SA/Bd 499/25; wcześniej: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 września 2024 r. II SA/Po 202/24; wyrok NSA z dnia 15 września 2015 r. II OSK 121/14; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r. II OSK 2463/14). Przepisy Działu IVa k.p.a. zostały wprowadzone ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 12 maja 2017 r.), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Wyjaśnić należy, że uprzednio dominowało stanowisko, że w tym przypadku ma zastosowanie w sposób odpowiedni art. 68 Ordynacji podatkowej. Wskazywano przy tym, że decyzja ustalająca obowiązek uiszczenia należności i opłat wydana w trybie art. 28 u.o.g.r.l. nie ma charakteru deklaratoryjnego. Z uwagi na datę wydania zaskarżonych decyzji (decyzja II instancji – 21 sierpnia 2025 r., decyzja I instancji – 25 czerwca 2025 r.) stanowisko to należy uznać za nieaktualne wobec zmiany stanu prawnego. Z dniem 1 czerwca 2017 r. został bowiem zmieniony art. 67 ustawy o finansach publicznych przez art. 12 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Równocześnie tą samą ustawą zmieniającą, został zmieniony Kodeks postępowania administracyjnego przez dodanie wspomnianego powyżej Działu IVa obejmującego administracyjne kary pieniężne. Wobec tego, skoro zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 67 ustawy o finansach publicznych, w przypadku administracyjnych kar pieniężnych stosować należy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, oznacza to konieczność stosowania przepisów działu IVa k.p.a., a nie przepisów Ordynacji podatkowej. Zgodnie z treścią art. 189g § 1 k.p.a., administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Aby ustalić, początek biegu terminu przedawnienia z art. 189g § 1 k.p.a. należy ustalić, kiedy faktycznie wyłączono grunty z produkcji rolnej, a zatem kiedy skarżący rozpoczęli inne niż rolnicze ich użytkowanie. W okolicznościach rozstrzyganej sprawy będzie się to wiązało z ustaleniem momentu rozpoczęcia robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie do faktycznego wyłączenia doszło bowiem w momencie rozpoczęcia robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] (przed podziałem nr [...]). Moment ten należy uznać jako początek biegu terminu przedawnienia wymierzenia opłaty na podstawie art. 28 u.o.g.r.l. W przedmiotowej sprawie Kolegium nie ustaliło jednak daty faktycznego rozpoczęcia robót budowlanych, a - odnosząc się do kwestii ewentualnego przedawnienia spornych należności - jedynie lakonicznie stwierdziło, że przedawnienie należy liczyć od dnia 27 maja 2025 r., a zatem od momentu powzięcia przez Starostę informacji o nielegalnym wyłączeniu gruntu z użytkowania rolnego. Jak już wyżej wskazano w przypadku wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej do naruszenia prawa dochodzi z dniem wyłączenia gruntów z produkcji bez wymaganego zezwolenia. Chodzi tutaj o faktyczną zmianę użytkowania, przejawiającą się w braku dalszej możliwości użytkowania danego gruntu jako rolnego lub leśnego. Dla uznania, że nastąpiło faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej lub leśnej, musi zostać podjęte jakieś działanie, które uniemożliwia prowadzenie produkcji rolnej lub leśnej na takim gruncie. Bez znaczenia dla biegu terminu przedawnienia pozostaje przy tym data, kiedy organ powziął informację o bezprawnym wyłączeniu gruntu z użytkowania rolnego. Na obecnym etapie Sąd nie przesądza kwestii przedawnienia wymierzenia sankcyjnej opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jako administracyjnej kary pieniężnej. Stwierdza jedynie, że kwestia ta wymaga dalszego badania. W związku z powyższym uznać należy, że w sprawie doszło do naruszenia zarówno prawa procesowego (art. 7 i 77 k.p.a.), jak i prawa materialnego (art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 189g § 1 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, jednakże wyłącznie w kontekście instytucji przedawnienia, a nie samego ustalenia sprawstwa wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej, podmiotu odpowiedzialnego za wyłączenie i wysokości opłaty. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium ustali, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów (w tym dokumentów architektoniczno – budowlanych, np. dziennika budowy), kiedy rozpoczęto roboty budowlane. W przypadku ich braku organ termin ten ustali na podstawie wyjaśnień stron. Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 P.p.s.a.