II SA/Gd 90/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. L., K. K. oraz T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 kwietnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 17 grudnia 2001 r., nr [...], 2/ określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. Prezydent Miasta, rozpoznając wniosek T. O. z dnia 5 września 2001r., decyzją z dnia 17 grudnia 2001r., nr [...] na podstawie art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 3 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., nr 15, poz. 139 ze zm.), art. 104 KPA oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. zatwierdzonego uchwałą nr [...] w G. z dnia 04.02.1988r. (Dz. Urzęd. Woj. [...] z [...]., nr [...], poz. [...]) oraz uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia 30 listopada 1994r. (Dz. Urzęd. Woj. [...] z [...], nr [...], poz. [...]), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie o 1 kondygnację części parterowej istniejącego budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] położonej w G .przy ul. [...] – oznaczonej literami A, B, C, D z załączniku graficznym do decyzji. W decyzji ustalono, że teren objęty decyzją znajduje się na obszarze oznaczonym w planie miejscowym jako H8MN, MW – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej z usługami. Wnioskowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja nie naruszy interesów osób trzecich przy uwzględnieniu warunków zawartych w decyzji, a w szczególności w punkcie 2d. W tym postanowieniu decyzji organ ustalił wymagania dotyczące ochrony osób trzecich wskazując, że inwestycję należy zaprojektować w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 prawa budowlanego ze szczególnym uwzględnieniem warunków w zakresie odległości projektowanego obiektu od granic działki zgodnie z przepisami określonymi w pkt b (rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz. U. nr 15, z 1999, poz. 140 ze zm.), warunków nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w sąsiednich budynkach. Jednocześnie wskazano, że projektowana inwestycja wymaga uzyskania pisemnej zgody wszystkich właścicieli nieruchomości (pkt 2 f). Odnosząc się do uwag złożonych przez W. L. stronę postępowania organ wskazał, że warunki określone w decyzji w pełni zapewniają ochronę interesów osób trzecich, gdyż inwestycja musi uwzględniać postanowienia ustawy Prawo budowlane oraz postanowienia ww. rozporządzenia. Natomiast odnośnie uwag wniesionych przez M. i P. W. organ wskazał, że są oni jedynie administratorami nieruchomości położonej przy ul. [...], nie będąc stronami postępowania –właścicielka ww. działki i strona postępowania jest S. C. nie wniosła uwag ani zastrzeżeń. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli W. L., E. K. i E. P. oraz P. W. Odwołujący W. L., E. K. i E. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako sprzecznej z prawem i naruszającej słuszny interes prawny skarżących poprzez ograniczenie dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na cele mieszkalne- skarżący podali, że są właścicielami działki sąsiedniej, planowana nadbudowa o jedną kondygnację łączy się z dobudową do sąsiedniej części bliźniaczej budynku mieszkalnego. Wskazano, że nadbudowa dotyczy dotychczasowego garażu, który inwestor wykorzystuje na cele mieszkalne, jest on usytuowany częściowo pod powierzchnią gruntu. Już dotychczasowa rozbudowa sięga okien I go piętra i bezpośrednio przylega do granic działki sąsiedniej. P. W. w swoim odwołaniu zarzucił, że w trakcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy pominięto spadkobierców nieżyjącej S. C. Po rozpoznaniu odwołań W. L., E. K. i E. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 kwietnia 2003r. nr 609/02 – sprostowaną w części dotyczącej uzasadnienia postanowieniem z dnia 11 czerwca 2003r.- na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 42 § 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r, Nr 15, poz. 139 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji w pierwszej kolejności wskazał, że poza sporem jest, że nadbudowa istniejącego budynku przy ul. [...] w G. jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz ta okoliczność, że skarżący jako współwłaściciele gruntu sąsiadującego z nieruchomością objętą zamierzeniem inwestycyjnym oraz jako właściciele odrębnych lokali mieszkalnych należą do kręgu osób trzecich w rozumieniu art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z 7 lipca 1994r. Odnosząc się do treści decyzji w części określającej wymagania dotyczące ochrony osób trzecich organ odwoławczy ustalił, że zapisy w tym zakresie zobowiązują inwestora do tego aby zaprojektował inwestycję w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego ze szczególnym uwzględnieniem warunków w zakresie odległości projektowanego obiektu od granic działki sąsiedniej zgodnie z przepisami określonymi w pkt 2 b i warunków nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w sąsiednich budynkach. Organ II instancji wskazał, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, a zwłaszcza załącznika do zaskarżonej decyzji pt. mapa sytuacyjna z uzbrojeniem podziemnym do celów informacyjnych skala 1: 500 wynika, że nadbudowa wymagać będzie współdziałania inwestora z właścicielami nieruchomości sąsiadujących. Jednakże wszystkie kolizje związane z realizacją nadbudowy przez inwestora z uprawnieniami właścicieli sąsiadujących mieszkań z drugiej części budynku bliźniaczego przy ul. [...] nie mogą być w sposób należyty rozstrzygnięte w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zakres ewentualnych kolizji i ograniczeń dla ww. właścicieli mieszkań będzie wynikał z budowlanego projektu technicznego. Organ II instancji ustalił, że na tym etapie postępowania wymagania określone w art. 42 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy są wystarczająco określone w pkt 1 lit. d zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli W. L., T. K. i K. K. wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili w szczególności naruszenie przepisu art. 7 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżący zarzucili, że przy rozpoznaniu wniosku nie wzięto pod uwagę interesu prawnego mieszkańców budynku bliźniaczego przy ul. [...]. Organy uchyliły się od analizy i oceny całego postępowania związanego z realizacją wnioskowanej nadbudowy. Wskazano, że bliźniacze budynki usytuowane są na rogu ulicy zatem swoją architekturą w rzucie z góry przypominają literę L. W związku z tym jakakolwiek nadbudowa spowoduje uciążliwości podnoszone w odwołaniu. Ustalenia zawarte w decyzji dotyczące zacienienia pomieszczeń oraz twierdzenie, że projektowana nadbudowa nie spowoduje naruszenia praw osób trzecich, w ocenie skarżących, nie zostały poprzedzone ustaleniami faktycznymi umożliwiającymi zawarcie tych twierdzeń w decyzji. Wskazano również, że wnioskujący o wydanie decyzji jest współwłaścicielem budynku przy ul. [...] wraz ze skarżącymi T. i K. K. i M. K. Pomimo obowiązku wynikającego z art. 199k.c. aby nadbudowa wymagała zgody współwłaścicieli, osoby te nigdy takiej zgody nie wyraziły. W odpowiedzi na powyższą skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podniósł, w szczególności, że z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może wystąpić każdy, a więc także współwłaściciel bez uzyskiwania zgody pozostałych współwłaścicieli. Wskazano, że zarzuty skarżących nie dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia, gdyż dotyczą postępowania o pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Takie okoliczności zaistniały w niniejszej sprawie, albowiem skarga wniesiona w sprawie podlegała uwzględnieniu z innych przyczyn niż zawarte w skardze. Podstawy uchylenia decyzji wyliczone zostały w art. 145 §1 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Między innymi Sąd uchyli zaskarżoną decyzję, jeżeli w wyniku rozpoznania sprawy ustali, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy). Przyczyny wznowienia postępowania określa art. 145 kpa, a zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu dotkniętym wadą określoną w art. 145 §1 pkt 4 kpa, a skutkującą wznowieniem postępowania. Z ustaleń dokonanych przez Sąd wynikało, że będący stronami w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym S. C. i S. P. zmarli przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Wszczęcie postępowania w rozpatrywanej sprawie nastąpiło bowiem we wrześniu 2001r., natomiast S. C. zmarła w dniu 26 września 1983r., a S. P. zmarł w 1980r. Oznacza to, że decyzje organów administracji skierowane były do osób nie żyjących. Postępowanie administracyjne mogło się nadal toczyć, lecz z udziałem spadkobierców zmarłych. Organy obu instancji, uznający wskazane wyżej osoby za strony w postępowaniu administracyjnym, nie dokonały niezbędnych ustaleń, czy istnieją ich następcy prawni. Zgodnie zaś z art. 61 § 4 kpa o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 kpa, stronami w sprawie. Obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami postępowania administracyjnego wynika z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 10 § 1 kpa. Gwarancją realizacji tego prawa strony jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania zgodnie z powołanym wyżej art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, wbrew przepisom art. 10 § 1 kpa, udziału nie brali udziału następcy prawni zmarłych przed wszczęciem postępowania S. C., organy nie ustaliły również, czy w postępowaniu biorą udział wszyscy następcy prawni S. P., którzy zostali uznani przez organ pierwszej instancji za stronę w tymże postępowaniu. W konsekwencji, o wszczęciu przedmiotowego postępowania nie zostały zawiadomione wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Uchybienia powyższe nie zostały również uwzględnione przez organ odwoławczy. Sam fakt braku udziału strony w postępowaniu bądź w jego części bez jej winy stanowi powód do wznowienia postępowania, gdyż powołany przepis nie wymaga stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. Wskazane wyżej naruszenia przepisów art. 10 § 1 i art. 61 § 4 kpa stanowią, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z powołanym wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdza naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stwierdzenie powyższych uchybień upoważnia Sąd do odstąpienia od merytorycznego rozpoznania zarzutów zawartych w skargach, albowiem na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji przedmiotowa sprawa podlega ponownemu rozpatrzeniu z uwzględnieniem przepisów art. 10 § 1 i art. 61 § 4 kpa. Na marginesie jednakże wskazać należy, że przedmiotem postępowania jest ustalenie warunków zabudowy, a więc jak to trafnie ustaliły organy osoba wnioskująca o wydanie takich warunków nie musi dysponować prawem do nieruchomości, czy też, jak w niniejszej sprawie zgodą pozostałych współwłaścicieli dla ubiegania się o uzyskania decyzji ustalającej takie warunki. Podnoszenie zarzutu braku prawa do dysponowania nieruchomością (czy też brak zgody współwłaścicieli) jest w sprawie ustalenia warunków zabudowy bezzasadne, gdyż pozytywna decyzja nie rodzi praw do terenu. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określił w punkcie drugim sentencji wyroku, że powyższe decyzje nie mogą być wykonane. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe uwagi poprzez ustalenie kręgu stron postępowania a nadto tę okoliczność, że na mocy postanowienia z dnia 7 lipca 2010r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie K. P. jako aktualnego właściciela lokalu położonego przy ul. [...] oraz współwłaściciela budynku położonego przy ul. [...] w G. (poprzednim właścicielem był A. P. reprezentowany w trakcie postępowania administracyjnego przez E. P.). Nadto stosownie do art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy z 1994r. Jeżeli w sprawie, tak jak w niniejszej, dojdzie do uchylenia decyzji ostatecznej wyrokiem sądu administracyjnego, to organ administracji powinien kontynuować postępowanie na podstawie przepisów dotychczasowych, ponieważ nadal występuje stan nierozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną. Przy czym rozpatrujące sprawę organy zobowiązane są do dokonania rozstrzygnięcia w oparciu o stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji - jeśli powoływany w decyzji plan miejscowy utracił moc obowiązującą, to właściwy organ zobowiązany jest prowadzić postępowanie z uwzględnieniem postanowień nowego planu zagospodarowania przestrzennego.