II SA/Gd 902/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2024 r. nr SKO Gd 6648/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z 25 kwietnia 2023 r. G. G. (dalej: "Wnioskodawczyni", "Strona", "Skarżąca") wystąpiła do Wójta Gminy Kolbudy (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. S. Decyzją z 25 maja 2023 r. Wójt, na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.) - dalej: "u.ś.r.", odmówił Stronie przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, że niepełnosprawność J. S. powstała po ukończeniu przez nią 18. roku życia (lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia), przez co w sprawie zaistniała negatywna przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 16 października 2023 r. uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium nie podzieliło stanowiska Wójta w kwestii zaistnienia w sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie organu odwoławczego nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny (dalej: "TK", "Trybunał") za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13). Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że ww. wyrok przesądza o tym, iż organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez TK ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego może być w niniejszej sprawie jedynie brak związku przyczynowego pomiędzy zaprzestaniem wykonywania pracy lub niepodejmowaniem jej przez Stronę a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, czego organ pierwszej instancji nie ustalił. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt, decyzją z 27 listopada 2023 r. wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ponownie odmówił Stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ pierwszej instancji ocenił, że same czynności opiekuńcze sprawowane w ciągu dnia przy matce nie zajmują Stronie tyle czasu, aby nie mogła ona podjąć pracy choćby w niepełnym wymiarze czasu dostosowując ją do potrzeb rodziny. Zdaniem Wójta w większości dnia pomoc Wnioskodawczyni przy matce polega na czuwaniu, byciu w gotowości na wypadek kolejnego upadku, czy konieczności doraźnego podania leku. Organ pierwszej instancji wskazał, że w takiej sytuacji dla zapewnienia bezpieczeństwa matce Strony istnieje np. możliwość skorzystania za pośrednictwem ośrodka pomocy społecznej z opaski medycznej połączonej z centralą teleopieki, która daje możliwość monitorowania samopoczucia osób starszych. Dzięki temu mogą oni czuć się bezpieczniej i w razie potrzeby szybko powiadomić służby ratunkowe o kryzysowej dla nich sytuacji. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Wójt podał, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika to z prawnego i moralnego obowiązku, ale wyłącznie do tych z nich, które ze względu na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną rzeczywiście nie mogą podjąć zatrudnienia, ponieważ zakres sprawowanej opieki jest tak duży, że uniemożliwia podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu. Podsumowując organ pierwszej instancji podniósł, że w rozpatrywanej sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez Stronę a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Wnioskodawczynię Kolegium decyzją z 26 czerwca 2024 r. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 17 u.ś.r. podzielając następnie stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Stronę a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Kolegium zwróciło uwagę, że w odwołaniu Wnioskodawczyni podała, iż prowadząc działalność gospodarczą pracowała w przerwach w pracy swojej córki, tj. w godz. 10.-13. oraz w soboty i w niedziele. Zdaniem organu odwoławczego odwołująca się mogłaby nadal prowadzić taką działalność gospodarczą (pomijając soboty i niedziele), skoro dotyczyła ona jedynie około trzech godzin dziennie, w czasie gdy jej córka miała przerwę w pracy (korzystały z tego samego samochodu). W ocenie Kolegium skoro opieka nad J. S. w zasadzie dotyczy pilnowania jej, aby nie upadła i nie dostała ataku astmy, to można potencjalnie przyjąć, że w czasie, w którym Wnioskodawczyni by pracowała jej córka mająca przerwę w pracy potencjalnie mogłaby będąc w domu zwracać uwagę na babcię. Gdyby nie zachodziła taka możliwość Strona mogłaby skorzystać z opaski medycznej, którą powinna na ten czas założyć matce i nauczyć ją jej obsługi. Organ odwoławczy wskazał następnie, że skoro zachwiania równowagi matka Wnioskodawczyni ma od około 20 lat i nie stwierdzono podstawy tego objawu, a jedynie uznano je za objaw zbyt szybkiego wstawania, to należy J. S. wytłumaczyć, aby wstawała np. z krzesła bardzo powoli. Wyjaśniono, że takie pospieszne, gwałtowne prostowanie sylwetki przy wstawianiu u wielu starszych osób wywołuje zawroty, które są objawem hipotonii ortostatycznej, czyli zmiany ciśnienia w organizmie przy szybkiej zmianie pozycji ciała. Kolegium wskazało, że Strona powinna przećwiczyć matkę w powolnym sposobie wstawania, który umożliwi jej uniknięcie zawrotów głowy i ewentualnych upadków. Zdaniem organu odwoławczego samo pozostawanie Wnioskodawczyni w domu nie zapobiegnie zachwianiom równowagi jej matki przy wstawaniu. Zwrócono uwagę, że ostatni upadek miał miejsce w trakcie sprawowania opieki przez Stronę. Oprócz tego Wnioskodawczyni wskazała, że w ostatnim półroczu 20 razy wzywano karetkę pogotowia do matki. Nie potwierdziła jednak tych wezwań dokumentacją medyczną z ostatniego okresu, przedstawiła jedynie kartę informacyjna dotycząca upadku i złamania ręki z 2023 r. i pobyt w szpitalu z powodu zapalenia płuc. Nie jest również wiadome, czy faktycznie ręka J. S. krzywo się zrosła i ma ona z tego względu trudności z jej podnoszeniem. Dokumentacja medyczna, oprócz wskazanej wyżej, dotyczy roku 2007. Odnośnie do czynności opiekuńczych wykonywanych przez Stronę Kolegium podniosło, że prowadzenie gospodarstwa domowego do takich nie należy. Trudno bowiem przyjąć, aby J. S. (osoba w wieku 86 lat) sprzątała, prała, gotowała, nosiła opał, paliła w piecu, robiła zakupy mieszkając i prowadząc wspólne gospodarstwo domowe z córka i wnuczką. Zdaniem organu odwoławczego J. S. tylko z racji wieku nie powinna być obarczona żadnymi obowiązkami. Za dziwne Kolegium uznało, że Strona czynności dnia codziennego uważa za opiekę, skoro z gospodarstwa domowego korzysta nie tylko jej matka. Do czynności opiekuńczych można zaliczyć ewentualnie czynności higieniczne, podanie leków, które J. S. sama przyjmuje, czy podanie posiłku. Odwołując się do judykatury organ odwoławczy podniósł, że przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie można odczytywać w ten sposób, iż samo posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym sprawia, że świadczenie to przysługuje wskazanym w tym przepisie osobom. Zakres sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym różnić się bowiem może w zależności od stopnia samodzielności tych osób oraz ich potrzeb. Natomiast to sprawowana faktycznie opieka musi uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Stąd też świadczenie jest przyznawane osobom rezygnującym z zatrudnienia lub z jego podjęcia nie za to, że sprawują opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz dlatego, że sprawując tę opiekę - ze względu na jej stały charakter - nie mogą podjąć pracy, gdyż jej zakres całkowicie taką możliwość wyklucza. Nie stanowią przeszkody w podjęciu pracy zarobkowej czynności takie jak pomoc w ubraniu, której można udzielić przed pracą, a także w umyciu włosów, ćwiczeniach, spacerach oraz wizytach u rodziny i wyjściu do kościoła, które to czynności można wykonać po godzinach pracy lub w dniach od niej wolnych. W ocenie Kolegium Wnioskodawczyni ma możliwość podjęcia zatrudnienia np. jako kierowca (tak deklarowała). Powtórzono, że dotychczasowa praca zarobkowa Strony wynosiła około 3 godzin dziennie. Zdaniem organu odwoławczego przy uwzględnieniu możliwości stworzonej przez Gminę Kolbudy dla jej starszych mieszkańców (opaska i teleopieka) Wnioskodawczyni ma taką możliwość. Może bowiem pozostawić na czas do trzech godzin matkę w domu. Strona może również zmniejszyć codzienny czas pracy. Możliwe jest również założenie kamery w mieszkaniu i monitorowanie matki w tym czasie i ewentualną pomoc córki Wnioskodawczyni w razie nagłej potrzeby - ma ona w tym czasie przerwę w pracy i w sytuacji kryzysowej mogłaby zareagować pomagając babci. W skardze na decyzję organu odwoławczego G. G. zarzuciła jej naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że nie spełnia ona przesłanek do przyznania świadczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, wskutek przyjęcia, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki łub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; 3. przepisów postępowania, tj. art. 139 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez orzeczenie na niekorzyść Skarżącej, tj. przyjęcie braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad matką i niezasadne uznanie, że nie spełnia ona przesłanek do przyznania świadczenia, pomimo tego, że organ pierwszej instancji wydając decyzję z 25 maja 2023 r. uznał tę przesłankę za spełnioną przez Skarżącą - co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie w postaci ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej od dnia złożenia wniosku oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów niniejszego postępowania wg norm przepisanych prawem. Wniesiono również o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych do skargi dokumentów w postaci dokumentacji medycznej J.S. W uzasadnieniu skargi zarzucono m.in., że wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania Skarżącej i jej matki przeprowadzono w sposób nieprawidłowy, gdyż osoba przeprowadzająca czynności nie chciała się zapoznać z całością dokumentacji medycznej J. S. W zaskarżonej decyzji wskazano wyłącznie na dwa wypisy ze szpitala, zaś organ odmówił zapoznania się z pozostałą dokumentacją, wskazując że tylko dwa dokumenty będą dla organu przydatne. Zarzucono, że osoba przeprowadzająca wywiad nie rozmawiała nawet z J. S. i nie badała ograniczenia w jej funkcjonowaniu i zakresu wymaganego wsparcia. Skarżąca wskazała, że jej matka ma 86 lat, choruje na przewlekłą obturacyjną chorobę płuc, stwierdzono u niej choroby serca i naczyń krwionośnych w przebiegu miażdżycowym, jednonaczyniową chorobę wieńcową, cukrzycę typu II, niedoczynność tarczycy, astmę, żylaki, zakrzepicę żył głębokich, wrzody dwunastnicy, zwyrodnienie kręgosłupa i stawów. Strona podała, że u jej matki stwierdzono zaburzenia równowagi, osłabiony układ mięśniowy, zaburzenia układu nerwowego. Wskazano, że J. S. wymaga stałych wizyt w poradni pulmonologicznej, diabetologicznej, kardiologicznej, ortopedycznej, endokrynologicznej, neurologicznej. Ponadto wymaga stałej codziennej rehabilitacji i ćwiczeń, przygotowywania specjalnych posiłków dla cukrzyków, oklepywań, wsparcia w każdej czynności. Skarżąca przyznała, że jej matka porusza się przy balkoniku, ale wymaga wsparcia przy wstawaniu, siadaniu, kładzeniu się, przemieszczaniu się. Pomocy wymaga również przy ubieraniu, rozbieraniu, myciu, załatwianiu potrzeb fizjologicznych, codziennej higienie, czesaniu. Strona podała, że przygotowuje i podaje matce posiłki, sprząta, pierze, wychodzi z matką na spacery, organizuje wizyty lekarskie i wozi do lekarzy na badania, robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe, płaci rachunki. Ponadto J. S. wymaga udziału osób trzecich także w przygotowywaniu i podaniu leków, przygotowaniu i podaniu inhalacji, mierzeniu ciśnienia, poziomu cukru. Skarżąca podała, że w ciągu nocy jej matka śpi w pozycji półsiedzącej z uwagi na napady astmy, duszności. Skarżąca każdą noc czuwa, pomaga matce w przypadku takiego ataku, oklepuje matkę, pomaga odzyskać normalny oddech, przez co niedosypia. Z uwagi na uraz ręki J. S. nie jest w stanie podnosić i przenosić żadnych rzeczy sama, zaś z uwagi na zalecenia diabetologiczne Strona przygotowuje i podaje matce kilku posiłków w ciągu dnia przy zastosowaniu specjalnej diety. Skarżąca podkreśliła, że skutki częstych zawrotów głowy i utraty świadomości są niwelowane właśnie przez jej pomoc przy wstawaniu, przemieszczaniu się. Do upadków obecnie nie dochodzi właśnie dlatego, że matka jest zaopiekowana przy każdej czynności, a nie dlatego - jak insynuuje organ odwoławczy - że została nauczona prawidłowej i spokojnej pionizacji. Strona podała, że do zawrotów głowy dochodzi u jej matki od kilkunastu lat, obecnie nie jest ona w stanie w żaden sposób przewiedzieć tego, ani połączyć z określonym momentem, żeby temu zapobiec. Jedyną pomocą jest udział w codziennym funkcjonowaniu osoby trzeciej. Skarżąca podała, że podczas upadku w dniu 29 stycznia 2023 r. to właśnie jej obecność w domu pozwoliła wezwać karetkę i pomóc matce, od tego czasu Strona wspiera i pilnuje matki, a przy omdleniu wspiera żeby nie upadła. Odnosząc się do propozycji Kolegium w postaci zamontowania kamer i specjalnej opaski Skarżąca zwróciła uwagę, że mieszka z matką na wsi, nie jest w stanie zostawić matki w otwartym domu samej, nawet na kilka godzin, celem w razie czego wejścia odpowiednich służb. Nie jest także w stanie iść do pracy i oglądać matkę na kamerze. W jaki sposób miałaby bowiem wykonywać jakąkolwiek pracę, w tym pracę kierowcy proponowaną przez organ odwoławczy. Zdaniem Strony nie jest możliwe samodzielne funkcjonowanie jej matki bez pomocy i udziału Skarżącej, zaś zakres czynności i opieki, jakiego wymaga J. S. z całą pewnością nie jest zwykłym prowadzeniem gospodarstwa domowego. Strona podała, że do maja 2023 r. prowadziła jednoosobową działalność gospodarczą, w ramach której zajmowała się handlem obwoźnym oraz świadczeniem usług przewozowych. Działalność tę Skarżąca prowadziła samodzielnie i przeznaczała na tę pracę po kilkanaście godzin dziennie, w tym także pracowała w weekendy. Obecnie nie ma możliwości prowadzenia tych usług, nawet w minimalnym zakresie i połączenia pracy z opieką nad matką. Wskazano, że usługi przewozu wymagają dyspozycyjności w różnych godzinach, a także wykonywania kursów na różne odległości, zaś handel wymaga kilkunastu godzin dziennie, na dojazd i sprzedaż. Aby działalność gospodarcza była dochodowa Strona musiałaby przyjąć dużo zleceń, co byłoby czasochłonne. Skarżąca zaznaczyła, że nie może także podjąć zatrudnienia w zakresie proponowanym przez organ odwoławczy - takich ofert pracy w jej okolicy nie ma (mieszka na wsi). Końcowo Strona podała, że samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, jej córka - wbrew ustaleniom organu - mieszka osobno ze swoim partnerem w S. Skarżąca przyznała, że córka odwiedza ją i jej matkę, nie ma jednak możliwości stałej opieki nad babcią ani wsparcia w tej opiece. Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 22 stycznia 2025 r. Skarżąca wskazała, że mieszkanie jest ogrzewane piecem opalanym drewnem, przez co jej matka nie jest w stanie zapewnić sobie samodzielnie ogrzewania. Strona podała, że przeprowadziła się do pokoju matki, w nocy czterokrotnie podprowadza matkę do toalety. W ocenie Skarżącej wskazówki od organu administracji zawarte w uzasadnieniu decyzji są całkowicie nierealne i niemożliwe do spełnienia z uwagi na stan zdrowia matki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 26 czerwca 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Kolbudy z 27 listopada 2023 r. odmawiającą G. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. S. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 323 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., która w art. 17 szczegółowo określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z art. 17 ust. 1b u.ś.r. wynika z kolei, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W niniejszej sprawie organy obu instancji odmówiły przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uznając, że w sprawie nie wystąpił związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką. Oceniając powyższe stanowisko w pierwszej kolejności należy wskazać, że w sprawie bezsporna jest okoliczność posiadania przez J. S. orzeczenia o niepełnosprawności wydanego 11 sierpnia 2015 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Pruszczu Gdańskim. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 44 ze zm.) - dalej: "ustawa o rehabilitacji", z którego to orzeczenia wynika wyraźnie, że właściwy organ stwierdził konieczność zapewnienia matce Skarżącej stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7). W orzeczeniu tym potwierdzono również konieczność zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie (pkt 5) oraz uzasadnioną potrzebę korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki (pkt 6). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne nie są uprawnione w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do kwestionowania wskazanego powyżej orzeczenia. Treść orzeczenia o niepełnosprawności była zatem dla orzekających w sprawie organów wiążąca. Rolą tych organów było natomiast ustalenie, czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do jego przyznania i czy faktycznie sprawuje nad niepełnosprawnym opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (w tym wywiadów środowiskowych z 10 maja 2023 r. i 7 listopada 2023 r. oraz przedłożonej przez Skarżącą dokumentacji medycznej) wynika, że posiadająca orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności J. S. (ur. w 1938 r.) choruje na przewlekłą obturacyjną chorobę płuc, stwierdzono u niej choroby serca i naczyń krwionośnych w przebiegu miażdżycowym, jednonaczyniową chorobę wieńcową, cukrzycę typu II, niedoczynność tarczycy, astmę, żylaki, zakrzepicę żył głębokich, wrzody dwunastnicy, zwyrodnienie kręgosłupa i stawów. U matki Skarżącej stwierdzono również zaburzenia równowagi, osłabiony układ mięśniowy, zaburzenia układu nerwowego. J. S. wymaga stałych wizyt w poradni pulmonologicznej, diabetologicznej, kardiologicznej, ortopedycznej, endokrynologicznej i neurologicznej. Przeprowadzający wywiad środowiskowy w dniu 11 maja 2023 r. pracownik socjalny podał, że J. S. porusza się sama po mieszkaniu, kontroluje potrzeby fizjologiczne, jest w stanie wykonać podstawowe potrzeby dnia codziennego, jednakże zagrożenie stanowi pozostawanie przez nią samą w mieszkaniu, ponieważ miewa ona zawroty głowy, zachwiania równowagi, co może spowodować, że się przewróci. Wobec tego pracownik socjalny ocenił, że matka Skarżącej wymaga częstej kontroli i nadzoru, pozostawienie jej bez opieki osób trzecich stanowi zagrożenie dla jej zdrowia i życia. Z kolei podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 7 listopada 2023 r. odnotowano, że J. S. nie może zostać sama w domu, ponieważ ma zawroty głowy i ataki astmy. Pracownik socjalny podał, że zdarzają się sytuacje, w których jest wzywana karetka pogotowia lub córka osobiście zawozi matkę do szpitala - w ciągu pół roku takich incydentów było dwadzieścia. Podano również, że gdy Skarżąca wychodzi po zakupy lub załatwić niezbędne sprawy organizuje opiekę córki lub kuzynki, w ostateczności zabiera matkę ze sobą. Pracownik socjalny podkreślił, że córka K. sporadycznie zastępuje matkę w opiece nad babcią, w sytuacjach wyjątkowych, np. pogrzeb w rodzinie, wyjście do lekarza, spotkanie towarzyskie. W wywiadzie środowiskowym odnotowano, że stan zdrowia J.S. od momentu uzyskania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności uległ znacznemu pogorszeniu, zwłaszcza po tym, jak w styczniu 2023 r. upadła, doznając urazu głowy i łamiąc rękę, a po dwóch dniach zapadając na zapalenie płuc (podczas pobytu w szpitalu). Z tego powodu Skarżąca podjęła decyzję o zawieszeniu działalności gospodarczej. Z uwagi na obawę, że J. S. może znowu się przewrócić, zawsze ktoś znajduje się w domu. Pracownik socjalny wskazał, że matka Strony dostaje ataków astmy, podczas których należy natychmiast podać lek lub wezwać pogotowie. Ponadto J. S. ma częste spadki poziomu cukru, gdzie również należy szybko podać lek lub cukier. Podsumowując pracownik socjalny ocenił, że priorytetem jest obecność córki przy matce przez 24 godziny na dobę. Mając na uwadze okoliczności ustalone podczas wywiadów środowiskowych (potwierdzone przedłożoną przez Stronę dokumentacją medyczną) jako błędne należy ocenić stanowisko organów, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką a niemożnością podjęcia zatrudnienia przez Skarżącą. Wbrew twierdzeniom organów, na podstawie zebranych w sprawie dowodów nie sposób przyjąć, aby stan zdrowia J. S. był na tyle dobry, a wykonywane przy niej przez opiekuna czynności na tyle zwykłe, aby mogła ona przez większość czasu funkcjonować bez opieki drugiej osoby w wymiarze, który pozwalałby opiekunowi, choć w części, na równoległe podjęcie pracy. Biorąc pod uwagę treść przeprowadzonych w sprawie wywiadów środowiskowych, treść orzeczenia o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności oraz przedłożoną przez Stronę dokumentację medyczną za nieuprawnione należy uznać twierdzenie organów, że zakres sprawowanej nad matką opieki pozwala Skarżącej na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze. Za nieprawidłowe należy uznać założenie, że dla przyjęcia, iż opieka wyklucza możliwość zatrudnienia konieczne jest wykonywanie w jej ramach innych czynności niż te związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Prawdą jest, że przygotowywanie posiłków, sprzątanie domu, czy zakupy są czynnościami dnia codziennego. Pomoc przy czynnościach higienicznych, spożywaniu posiłków, zażywaniu leków można zaś traktować jako czynność dnia codziennego, ale dotyczącą codzienności opiekunów osób niepełnosprawnych, które to czynności w połączeniu z czynnościami dotyczącymi zajmowania się domem mogą wypełniać cały dzień. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca opiekuje się matką w zasadzie przez większość doby. Podczas wywiadu podała ona, że dom opuszcza wtedy, gdy musi zrobić zakupy, czy załatwić sprawy urzędowe, natomiast w ostateczności (gdy nie uda się zorganizować zastępstwa córki lub kuzynki) zabiera matkę ze sobą. Zdaniem Sądu z uwagi na wiek (86 lat) i wielość schorzeń, na które cierpi J. S., nie można uznać, aby opieka ta mogła być tak radykalnie skrócona, aby Strona mogła wygospodarować - jak sugeruje Kolegium - dodatkowe godziny na świadczenie pracy zawodowej (choćby w niepełnym wymiarze) bez uszczerbku dla zapewniania osobie niepełnosprawnej należytej opieki. Należy zauważyć, że Strona mieszka w niewielkiej miejscowości (K.), w której - w odróżnieniu od dużych metropolii - znalezienie pracy dorywczej, na kilka godzin dziennie jest trudne. W końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę, że poza zmniejszeniem codziennego czasu pracy możliwe jest również założenie kamery w mieszkaniu i monitorowanie matki w tym czasie. W ocenie Kolegium Skarżąca może również liczyć na pomoc córki, gdyż ma ona w tym czasie przerwę w pracy i w sytuacji kryzysowej mogłaby zareagować pomagając babci. Odnosząc się do powyższego stanowiska w pierwszej kolejności należy wskazać, że w sytuacji, gdy opieki podejmuje się jeden z członków rodziny, który należy do kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, brak jest podstaw do odmowy przyznania świadczenia z uwagi na istnienie innych osób, które mogłyby świadczyć pomoc osobie niepełnosprawnej. Ustawodawca nie przewidział bowiem takiej negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 22 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 675/22). Po drugie, zmniejszenie czasu pracy, które doradza Kolegium, będzie wiązało się również ze zmniejszeniem wynagrodzenia. Po trzecie wreszcie, zaproponowany przez organ odwoławczy pomysł, aby w mieszkaniu założyć kamerę i monitorować matkę w czasie pracy, urąga nie tylko podstawowym zasadom postępowania administracyjnego (art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a.), ale przede wszystkim zdrowemu rozsądkowi. Trudno bowiem sobie nawet wyobrazić, jaką pracę Skarżąca mogłaby wykonywać, aby z jednej strony wykonywać ją w sposób właściwy, oczekiwany przez pracodawcę i przynoszący dochód, a z drugiej - aby łączyć ją z ciągłym obserwowaniem monitora. Bez wątpienia nie mogłaby być to praca w charakterze kierowcy (jak uznało Kolegium na s. 5 uzasadnienia decyzji z 26 czerwca 2024 r.), gdyż praca w tym charakterze wymaga wyjątkowego skupienia, uwagi i natychmiastowych reakcji na sytuacje na drodze. Poza tym, jak już wyżej wskazano, Skarżąca mieszka w K. i dojazd do miejsca zamieszkania z centrum G. mógłby zająć Stronie w godzinach szczytu nawet do dwóch godzin. W tej sytuacji natychmiastowe udzielenie matce pomocy w jakiejś kryzysowej sytuacji byłoby niemożliwe. Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Poza tym organy te powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.). Należy również wskazać, że 6 września 2001 r. Parlament Europejski przyjął rezolucję zatwierdzającą Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej, którego powinny przestrzegać instytucje i organy Unii Europejskiej, ich służby administracyjne i urzędnicy w kontaktach z indywidualnymi osobami. Lektura uzasadnienia decyzji Kolegium z 26 czerwca 2024 r. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy w swoich rozważaniach całkowicie oderwał się od treści wiążących go standardów postępowania. Propozycje Kolegium dotyczące zamontowania kamer w mieszkaniu, czy też "przećwiczenia" matki w powolnym wstawaniu należy ocenić nie tylko jako niezasadne, ale przede wszystkim jako godzące w ludzką godność. Należy podkreślić, że prowadząc postępowanie organy powinny czynić to nie tylko w sposób wypełniający zasady ogólne k.p.a., ale także w sposób nie pozbawiony empatii, zrozumienia i zwykłego doświadczenia życiowego. Przy rozpoznawaniu każdej sprawy powinny wykazać maksimum staranności pamiętając o tym, że rozstrzygają kwestie związane ściśle z życiem ludzkim. W ocenie Sądu z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bezspornie, iż opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności sprawuje córka niepełnosprawnej w stopniu znacznym J. S., czyli Skarżąca. Zgromadzony materiał dowodowy w sposób właściwy opisuje, na czym polega opieka Skarżącej nad matką, która jest znacznie ograniczona w samodzielnej egzystencji. Wszystkie wskazane wyżej czynności są konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do schorzeń i orzeczonej niepełnosprawności. W związku z tym przyjęcie w sprawie stanowiska prezentowanego przez organy, zgodnie z którym Strona, która sprawuje opiekę zgodnie z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności, czyli opiekę o charakterze stałym i długoterminowym, może ponadto podjąć zatrudnienie lub pracę na innej podstawie, pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Należy wskazać, że opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę (zob. wyrok NSA z 7 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3946/18), sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Przepis ten wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z tego orzeczenia, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała. Warunku "stałej" opieki nie można przy tym rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez całą dobę, lecz ma to być stała w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 359/22). W ocenie Sądu zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez Skarżącą jest zgodny z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Podsumowując należy stwierdzić, że Skarżąca spełnia wszystkie przesłanki pozytywne z art. 17 ust. 1 u.ś.r., albowiem jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r., poz. 2809 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki i która nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie nie wystąpiła również żadna z przesłanek negatywnych wymienionych w art. 17 ust. 5 u.ś.r., która pozbawiałaby Skarżącą wnioskowanego świadczenia. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą interpretacji przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r. na tle okoliczności niniejszej sprawy.[pic]