II SA/Gd 907/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 października 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. R. M. zwrócił się do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego budynku gospodarczego na budynek rekreacyjny w zakresie funkcji i zmiany dachu na działce nr [...] w K. Decyzją z dnia 1 kwietnia 2010 roku, nr [...], Wójt Gminy odmówił R. M. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji uznając, że zamierzenie nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.), z uwagi na brak zabudowy w obszarze analizowanym, która mogłaby stanowić tzw. "dobre sąsiedztwo", brak wymaganego dostępu do drogi publicznej oraz brak wystarczającego uzbrojenia dla planowanej inwestycji. W odwołaniu od powyższej decyzji R. M. stwierdził, że w niedalekim sąsiedztwie jego działki, na znajdującej się w tym samym kompleksie działek nieruchomości o nr [...], został wybudowany obiekt na podstawie pozwolenia na budowę. Jego zdaniem, ta zabudowa pozwoliłaby na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, zaś nieujęcie jej przez organ I instancji w obszarze poddanym analizie, stanowi niewłaściwą interpretację pojęcia "dobrego sąsiedztwa". W ocenie odwołującego się, jego działka posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną należącą do Spółdzielni "A", na której na jego rzecz ustanowiona została służebność, dalej przez ogólnodostępną drogę wewnętrzną (działka nr [...]), stanowiącą własność Gminy K., która z kolei bezpośrednio łączy się z drogą powiatową nr [...] (od dnia 1 stycznia 2009 r. nr [...]), będącą główną ulicą w D. Dodał także, że działka posiada uzbrojenie wystarczające dla ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 11 października 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 61 ust. 1 i art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przytoczył treść art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdził, że niespełnienie choćby jednego z wymienionych w tym przepisie warunków skutkuje koniecznością odmowy ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Drogą publiczną, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115 ze zm.) jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne. Pod pojęciem drogi, zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Warunek dostępu działki, dla której mają być ustalone warunki zabudowy, do drogi publicznej, będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Przy czym bez znaczenia jest czy jest to dostęp bezpośredni, czy pośredni. Zgodnie natomiast z art. 8 tej ustawy drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie działki względem drogi publicznej, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej tej działki z wyłączeniem konieczności wykorzystania innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Natomiast dostęp pośredni do drogi publicznej polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki, oddzielającej daną działkę od drogi publicznej. Przy czym ustawodawca uznał, iż możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej: poprzez ustanowienie służebności drogowej lub poprzez drogę wewnętrzną. Wystarczającym tytułem do korzystania z drogi wewnętrznej w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej jest sam fakt położenia nieruchomości przy tego typu drodze. Inaczej ma się kwestia dostępności do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowej. Służebność drogowa musi być bowiem ustanowiona przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r. (sygn. akt II OSK 239/06), wskazał, że pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy wykładać jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Kolegium ustaliło, że działka nr [...] otoczona jest: od zachodu działkami nr [...], [...] i [...], od północy działką nr [...], od południa działką nr [...] (oznaczonymi w ewidencji gruntów symbolami "ŁV"), zaś od wschodu działką nr [...], oznaczoną symbolem "dr". Działka drogowa (nr [...]) należy do Spółdzielni "A", na której ustanowiona została na rzecz odwołującego się służebność przejazdu i przechodu (akt notarialny z dnia 26 stycznia 2006 r., Rep. A nr [...]). Działka nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do żadnej drogi publicznej. Najbliższe drogi publiczne to droga powiatowa - ul. M. w D. (działka nr [...]) oznaczona symbolem – [...] oraz droga powiatowa oznaczona symbolem [...], stanowiąca działkę nr [...]. Jak ustaliło Kolegium, dostęp działki nr [...] do drogi publicznej [...] - ul. M. w D. (działka nr [...]), możliwy jest poprzez drogę wewnętrzną (działkę nr [...]) będącą własnością Gminy K. (oznaczoną w ewidencji gruntów jako "dr"), działkę nr [...] - będącą własnością W. i G. H. (oznaczoną w ewidencji gruntów jako ŁIV, ŁV, PsVI, W, LsV i LsVI), działkę nr [...] - będącą własnością gminy (oznaczoną w ewidencji gruntów jako ŁIV, ŁV, PsVI, W, LsV, LsVI i LzVI), działkę nr [...] - będącą własnością gminy K. (oznaczoną w ewidencji gruntów jako RV, ŁIV, ŁV, PsVI, W, LsV , LsVI i LzVI), działkę nr [...] - będącą własnością gminy K. (oznaczoną w ewidencji gruntów jako RV, RVI, ŁV, PsVI, W, dr), działkę nr [...] - będącą własnością gminy K. i osób fizycznych (oznaczoną w ewidencji gruntów jako "dr") oraz działkę nr [...] będącą własnością gminy K. (oznaczoną w ewidencji gruntów jako "dr"). W trakcie postępowania administracyjnego odwołujący się nie przedłożył dokumentów potwierdzających posiadanie ustanowionej służebności przejazdu i przechodu przez działki nr [...], [...] i [...] - nie będące działkami drogowymi, przyjąć zatem należało, iż działka [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej - ul. M. w D. (działka nr [...]) oznaczonej symbolem – [...]. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem innych działek, na których nie ustanowiono służebności drogowej, wyklucza, zdaniem organu, uznanie, iż warunek określony w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy został spełniony. Odnośnie dostępu do drogi publicznej oznaczonej symbolem [...], stanowiącej działkę nr [...], poprzez działkę nr [...] - sklasyfikowaną jako droga, organ odwoławczy stwierdził nadto, że ze znajdującego się w aktach organu I instancji pisma Inspektora Referatu Gospodarki Komunalnej Urzędu Gminy z dnia 2 lipca 2009 r. wynika, iż działka ta, stanowiąca drogę wewnętrzną gminną, na jej północnym odcinku faktycznie nie istnieje, z uwagi na brak mostu na kanale melioracyjnym. Okoliczność ta znalazła potwierdzenie w sporządzonej w sprawie analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania, iż w chwili obecnej działka nr [...] zapewnia obsługę komunikacyjną działki nr [...] i jej dostęp do drogi publicznej (działki nr [...]). Organ odwoławczy stwierdził również, iż sam fakt oznaczenia w ewidencji gruntów działki nr [...] jako drogi nie może stanowić wyłącznej podstawy ustalenia stanu jej zagospodarowania i pełnionej przez nią funkcji. Z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027), wynika bowiem, iż ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla całego kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Jako rejestr stale aktualizowany, ewidencja gruntów i budynków powinna zatem odzwierciedlać aktualny stan ewidencyjny, obejmujący także informacje o kategorii danego użytku gruntowego. Dane zawarte w ewidencji nie mogą być bezwzględnie wiążące w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w toku postępowania okaże się, że dane te nie odzwierciedlają aktualnego stanu faktycznego na gruncie, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że skoro przedmiotowa działka nie posiada bezpośredniego, ani pośredniego dostępu do drogi publicznej, zatem niemożliwym jest ustalenie dla niej warunków zabudowy. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium stwierdziło, że zarzut dotyczący sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem granice obszaru analizowanego przyjętego w niniejszej sprawie odpowiadają dyspozycji § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Organ odwoławczy uznał natomiast za uzasadniony zarzut dotyczący spełnienia przez wnioskodawcę wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Odwołujący się we wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz w jego uzupełnieniu szczegółowo określił sposób uzyskania dostępu do infrastruktury, jeśli zaś organ I instancji uznałby takie określenie za niewystarczające winien w trakcie postępowania wezwać go do uzupełnienia wniosku w tym zakresie. Jednakże, jak już wyżej wskazano, niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowiło wystarczającą przesłankę do wydania przez organ I instancji decyzji odmawiającej ustalenia dla działki nr [...] warunków zabudowy. W skardze na powyższą decyzję R. M. wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo wyjaśnił, iż jego działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną należącą do Spółdzielni "A", na której na jego rzecz ustanowiona została służebność, dalej przez ogólnodostępną drogę wewnętrzną (dz. nr [...]), stanowiącą własność Gminy K., która z kolei bezpośrednio łączy się z drogą powiatową - działką nr [...], poprzez działki stanowiące drogi wewnętrzne (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]), co do których skarżący wystąpił do sądu o ustanowienie drogi koniecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej powoływana jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej ustawą. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy skutkować musi odmową ustalenia warunków zabudowy. Organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń i oceny prawnej w zakresie niespełnienia w niniejszej sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy jaką jest posiadanie przez nieruchomość, której dotyczy wniosek, dostępu do drogi publicznej. Ustawodawca w art. 2 pkt 14 ustawy wprowadził definicję legalną pojęcia "dostępu do drogi publicznej", wskazując, iż przez dostęp ten należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi, dostęp przez drogę wewnętrzną, bądź dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W sytuacji sformułowania przez ustawodawcę tej definicji, za niedopuszczalną uznać należy jakąkolwiek inną językową wykładnię tego pojęcia. Drogą publiczną, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.) jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej, lub pośredni - przez inne nieruchomości, na których ustanowiono służebność drogową lub stanowiące drogę wewnętrzną, którą zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych jest droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Dostęp ten musi być nieprzerwany. Od nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, aż do drogi publicznej, dostęp ten na całej trasie spełniać musi wymogi art. 2 pkt 14 ustawy. Wnioskodawca winien zatem wykazać, iż jego nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej spełniający wyżej wymienione warunki. Dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy nie można utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi, przez nieruchomości, na których wnioskodawca nie posiada ustanowionej służebności i które nie stanowią dróg wewnętrznych, dostępnych dla wnioskodawcy. Skarżący jest właścicielem działki nr [...]. Najbliżej położone drogi publiczne to droga powiatowa - działka nr [...], oznaczona symbolem [...], oraz droga powiatowa - działka nr [...], oznaczona symbolem [...]. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym wyrysów z map ewidencyjnych, wynika, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej w rozumieniu powołanego przepisu art. 2 ust. 14 ustawy. Działka nr [...] łączy się od wschodu z działką nr [...], stanowiącą własność Spółdzielni "A", na której ustanowiona została na rzecz skarżącego służebność przejazdu i przechodu (okoliczność potwierdzona wypisem aktu notarialnego z dnia 26 stycznia 2006 r., Rep. A nr [...]). Działka nr [...] ma dostęp do działki oznaczonej w ewidencji jako działka drogowa nr [...]. Działka nr [...] stanowi własność gminy. Nie została ona zaliczona do kategorii dróg gminnych, nie stanowi ona zatem, zgodnie z art. 1 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, drogi publicznej, lecz drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Działka nr [...] nie umożliwia skarżącemu dojazdu do drogi publicznej [...] (działka nr [...]). Drogą tą istnieje bowiem dojazd wyłącznie do wysokości działki nr [...]. Dalszy przejazd jest niemożliwy, z uwagi na przecinający ją kanał melioracyjny o szerokości 8 m, nad którym nie ma mostu. Jak wynika zresztą ze skargi, dojazd do drogi publicznej z działki skarżącego, nigdy nie odbywał się tą drogą. Skarżący przyznał w skardze, iż z działki nr [...], stanowiącej własność Gminy K., do drogi powiatowej - działki nr [...], dojeżdża poprzez działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], czyli nieruchomości, na których skarżący nie ma ustanowionej służebności drogowej. Nieruchomości te nie stanowią przy tym drogi wewnętrznej lecz, jak zapisano w ewidencji gruntów, działki rolne. Należy w tym miejscu wyjaśnić również, iż sam zapis w ewidencji gruntów o drogowym charakterze nieruchomości - działki nr [...], nie będącej drogą publiczną, nie przesądza o spełnieniu warunku posiadania dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, w sytuacji gdy działka oznaczona jako drogowa nie zapewnia rzeczywistej możliwości dostępu do drogi publicznej z uwag na fakt, iż działkę tę przecina kanał melioracyjny o szerokości 8 m, na którym nie ma mostu umożliwiającego dalsze przejście i przejazd. Droga wewnętrzna, po której może odbywać się przejazd istnieje zatem wyłącznie na odcinku do wysokości działki nr [...]. W orzecznictwie przyjmuje się, iż pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Nie można uznać, że teren ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy w przypadku, gdy istnieje wyłącznie możliwość uzyskania w przyszłości takiego dostępu, poprzez budowę mostu, która nie została zrealizowana w dacie podejmowania rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy. Podkreślić należy, iż ustawodawca - wskazując, iż dostęp do drogi publicznej może odbywać się przez drogę wewnętrzną, nie wyjaśnił w tym zakresie podstaw korzystania przez inwestora z nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną. W sytuacji gdy nieruchomość położona jest przy drodze wewnętrznej, powstałej w wyniku dokonanego podziału nieruchomości, prawo właściciela do korzystania z niej nie budzi wątpliwości. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., nr 2642, poz. 2603 ze zm.) dotyczącym warunków podziału nieruchomości, za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem; nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Inwestor posiadający nieruchomość położoną przy drodze wewnętrznej wywodzi zatem swój tytuł do korzystania z drogi wewnętrznej z prawa współwłasności tej drogi lub ustanowionej na niej służebności drogowej. Inaczej, zdaniem Sądu, wygląda sytuacja gdy dostęp do drogi publicznej ma się odbywać przez drogę wewnętrzną, przy której działka inwestora nie jest położna i do której inwestor nie posiada żadnego tytułu prawnego. W wyroku z dnia 17 lutego 2009 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 184/08 (Baza Orzeczeń LEX nr 513842), Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż jeżeli dostęp do drogi publicznej miałby odbywać się przez drogę wewnętrzną, to uzgodnienie sposobu dojazdu przez tę drogę musi nastąpić z jej zarządcą. Wymagane uzgodnienie może nastąpić w formie umowy lub oświadczenia zarządcy odnośnie możliwości korzystania z drogi wewnętrznej, oczywiście jeżeli brak jest orzeczonej prawomocnie przez sąd powszechny odpowiedniej służebności drogowej w postaci drogi koniecznej. Inwestor nie ma bowiem w istocie środków prawnych do zmuszenia właściciela drogi wewnętrznej, której nie jest współwłaścicielem i na której nie ma ustanowionej służebności, do zapewnienia mu możliwości korzystania z takiej drogi. Nie ma on także możliwości, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, do przymuszenia właściciela działki drogowej do wybudowania mostu, łączącego odrębne odcinki działki oddzielone zbiornikiem wodnym. W niniejszej sprawie droga wewnętrzna stanowi własność gminy, co uprawnia skarżącego do poruszania się po tej drodze. Wskazać jednak należy, że działka nr [...] - oznaczona w ewidencji gruntów jako drogowa, stanowi drogę wewnętrzną umożliwiającą przejazd wyłącznie na takich odcinkach, na jakich istnieje grunt umożliwiający poruszanie się tą drogą (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnym wyroku z dnia 6 października 2010 roku, sygn. akt II SA/Gd 405/10, wydanym w analogicznej sprawie, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wyżej wskazano, skarżący nie posiada również dostępu do drogi publicznej oznaczonej jako działka nr [...], gdyż faktyczny dostęp do tej drogi odbywa się przez działki nr [...], nr [...], a następnie - na wysokości działki nr [...], skarżący skręcić musi w lewo i przejechać przez działkę nr [...] - będącą własnością W. H. i G. H. (oznaczoną w ewidencji gruntów jako ŁIV, ŁV, PsVI, W, LsV i LsVI). Na rzecz skarżącego, jak wynika z treści skargi, nie została ustanowiona służebność drogowa na tej działce - stanowiącej grunt rolny, jak i działkach następnych umożliwiających dojazd do drogi, zatem skarżący nie posiada zgodnego z prawem dostępu do drogi publicznej [...] (stanowiącej działkę [...]) poprzez te nieruchomości. Jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy w postaci dostępu do drogi publicznej wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości skarżącego. Zatem nawet w przypadku spełnienia warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien podlegać oddaleniu. W ocenie Sądu, podniesione przez skarżącego zarzuty odnośnie nieprawidłowej oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego, a co za tym idzie - naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588 - zwanego dalej rozporządzeniem), nie zasługują na uwzględnienie. Art. 61 ust. 1 ustawy uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia wymogu, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został cytowanym rozporządzeniem. Przepis § 3 cytowanego rozporządzenia stanowi w ust. 1, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ustęp 2 tego paragrafu stanowi, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Obszar analizowany w niniejszej sprawie wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, spełnia on wymóg odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, nie mniejszej niż 50 m. W § 3 ust. 2 rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ może zatem objąć analizą obszar większy niż wskazany w tym przepisie, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Równocześnie przepisy omawianej ustawy nie określają, użytego w powyższym przepisie pojęcia "działki sąsiedniej". Przez pojęcie działki sąsiedniej nie można niewątpliwie rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, niemniej poszukiwanie działki sąsiedniej spełniającej wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie może dotyczyć terenów zbyt rozległych. Zasada "dobrego sąsiedztwa" narzuca pewną bliskość, wynikającą ze znaczenia tego pojęcia. Zasada ta winna być interpretowana z uwzględnieniem celu tego unormowania oraz pozostałych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 1 ustawy wynika, iż określa ona zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując za podstawę tych działań ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Ustawa stanowi, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust 2 pkt 1). Pod pojęciem ładu przestrzennego ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość wymaga bliskości tej przestrzeni, dotyczy zatem najbliższego otoczenia, stanowiącego pewną całość (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnym wyroku z dnia 6 października 2010 roku, sygn. akt II SA/Gd 405/10, wydanym w analogicznej sprawie, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 14 stycznia 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 637/09 (Baza Orzeczeń LEX nr 559708), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że skoro "obszar analizowany" służyć ma do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa", interpretacja sposobu wyznaczenia granic tego obszaru przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym, a interpretacja tego przepisu, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nakazuje uznać, że inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) poza obszarem analizowany wyznaczonym w granicach wskazanych w rozporządzeniu, w jedynie w uzasadnionych sytuacjach. Zdaniem Sądu, nie jest dopuszczalne rozszerzania granic obszaru analizowanego tak aby w dowolnym, wskazywanym przez inwestora, miejscu odnaleźć jakąkolwiek zabudowę o cechach odpowiadających planowanej inwestycji. Obszar ten wyznaczony jest bowiem dla ustalenia kontynuacji nie tylko funkcji zabudowy, ale również parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Znaczny dystans zabudowy uzasadnia uznanie, iż brak jest podstaw do przyjęcia jej za miarodajną dla wyznaczenia tych wskaźników i zabezpieczenia ładu architektonicznego w sąsiedztwie terenu, którego dotyczy wniosek. W niniejszej sprawie, w wyznaczonym na podstawie § 3 rozporządzenia obszarze analizowanym brak jest legalnie wzniesionych obiektów budowlanych. Przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. Aczkolwiek zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu, niemniej interpretacja taka wynika z celu tego uregulowania. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, celem uregulowania przewidzianego w art. 61 ustawy jest zapewnienie ładu przestrzennego. Nowoprojektowane budynki i ich funkcja muszą więc nawiązywać do takich obiektów, które pozostaną na obszarze analizowanym i wobec których nie został orzeczony nakaz rozbiórki. Wprowadzona przez ustawodawcę konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących, winna stanowić kontynuację nie tylko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele, jej istnienie wskazuje na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na określony cel przez organy gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W okolicznościach niniejszej sprawy wskazać należy, iż w K. na znacznym obszarze doszło do niekontrolowanej samowolnej budowy całego kompleksu domków letniskowych. Sądowi z urzędu wiadomo, że organy nadzoru budowlanego prowadziły i prowadzą kilkaset postępowań w sprawie samowoli budowlanej na tym terenie, a kilkaset postępowań zostało już zakończonych wydaniem nakazu rozbiórki. Problem przeznaczenia tego terenu pod zabudowę letniskową bądź inne cele, ma niewątpliwie szeroki wymiar społeczny i winien być rozwiązany kompleksowo poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, przesądzającego wolę organów gminy odnośnie przeznaczenia tego terenu. Podkreślić bowiem należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnym wyroku z dnia 6 października 2010 roku, sygn. akt II SA/Gd 405/10, wydanym w analogicznej sprawie, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący domaga się rozszerzenia obszaru analizowanego na działkę nr [...], położoną, w ocenie Sądu, w znacznej odległości od jego nieruchomości. Twierdzenia skarżącego, iż działka ta znajduje się w niedalekim sąsiedztwie jego działki, są niezasadne. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy, w tym map - k. 41 akt organu I instancji, k. 7 akt organu II instancji, a także mapy załączonej do skargi, wynika bowiem, iż działka ta znajduje się w znacznym oddaleniu od granic prawidłowo ustalonego obszaru analizowanego, w odległości ok. 250 m od granicy działki skarżącego. Żądanie skarżącego wiąże się z tym, iż jest to jedyna w okolicy działka, na której znajdują się legalne zabudowania. Skarżący, który dopuścił się samowoli budowlanej, w istocie domaga się więc w niniejszym postępowaniu takiego wyznaczenia obszaru analizowanego, który umożliwi mu legalizację obiektu wybudowanego niezgodnie z prawem. Przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) umożliwia bowiem legalizację obiektu zgodnego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do uznania aby w okolicznościach niniejszej sprawy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy miał obowiązek przy wyznaczaniu obszaru analizowanego kierować się takim interesem wnioskodawcy. Organ winien bowiem przy określaniu obszaru analizowanego uwzględniać wymogi z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy, co w niniejszej sprawie uczynił. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.