II SA/Gd 907/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2001 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia 31 marca 1999 r. (...) w przedmiocie uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego - uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Skarżąca Rada Gminy w Ł. wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia 31 marca 1999 r.(...), którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy Ł. z dnia 27 lutego 1999 r. (...) w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Uchwałą z dnia 27 lutego 1999 r., powołując się na art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 190 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw /Dz.U. nr 95 poz. 602 ze zm./ stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego Sławomira W. z powodu braku prawa wybieralności w dniu wyborów wskutek prowadzenia działalności gospodarczej wspólnie z żoną z wykorzystaniem działki nr 277/23 położonej w Ł., stanowiącej mienie komunalne. Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wskazano, że wprowadzając w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zakaz prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca nie określił w tej, ani żadnej innej ustawie, skutków prawnych naruszenia tego zakazu, ani też sposobu i terminu jego wyegzekwowania. W szczególności zaś nie połączył z naruszeniem tego zakazu skutku w postaci wygaśnięcia mandatu radnego. Wygaśnięcie mandatu jest, zdaniem Wojewody, unormowaniem o charakterze wyjątkowym. Może ono nastąpić w przypadkach wyraźnie określonych w przepisach, tak jak to przewidziano w art. 24a ust. 4 i art. 24b ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do tych przepisów naruszenie ustanowionych w nich zakazów jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu, co w myśl art. 190 ust. 1 pkt 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw jest przesłanką do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ust. 2 tej ustawy. Zdaniem Wojewody powołany w uchwale przepis art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw nie może stanowić podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego na skutek naruszenia zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten mówi bowiem o utracie prawa wybieralności lub braku takiego prawa w dniu wyborów. Prawo wybieralności określone jest zaś w art. 7 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw przez wskazanie, iż przysługuje ono osobie mającej prawo wybierania do danej rady. Żadne z tych praw nie zależy zaś od faktu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego względu, w ocenie Wojewody, przyjęcie, iż Sławomir W. wybrany w wyborach w dniu 11 października 1998 r. do Rady Gminy Ł., nie posiadał w tym dniu prawa wybieralności wskutek prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego jest pozbawione podstaw prawnych. Z tych samych względów, zdaniem Wojewody, nie można przyjąć, iż utracił on prawo wybieralności. W skardze skarżąca Gmina wywodziła, że ustawowo określonym warunkiem uzyskania mandatu radnego jest m.in. wymóg związany z zakazem prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Wskazano też na konieczność zastosowania do wykładni art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wykładni celowościowej. Zdaniem skarżącej założenie, iż przepis ten pozbawiony jest sankcji jest sprzeczne z założeniem o racjonalności ustawodawcy. Zwrócono przy tym uwagę na cel ustanowienia tego przepisu. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uchwała Rady Gminy Ł. Z dnia 27 lutego 1999 r., której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, została podjęta m.in. na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw /dalej powoływanej jako Ordynacja wyborcza/, który stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Ten właśnie przepis w niej nie tylko powołano, ale i w samej treści uchwały odwołano się do jego treści, wskazując, iż stwierdza się wygaśnięcie mandatu radnego Sławomira W. z powodu braku prawa wybieralności w dniu wyborów. Zgodnie z art. 191 ust. 1 Ordynacji wyborczej od uchwały rady o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej, zainteresowanemu przysługuje odwołanie do właściwego sądu wojewódzkiego w terminie 7 dni od dnia jej doręczenia. W tym zakresie przepis ten stanowi przepis szczególny wobec przepisów ustawy o samorządzie gminnym dotyczącym nadzoru wojewody nad uchwałami gminy /art. 91 ustawy o samorządzie gminnym/. Wyłącza on więc kompetencje wojewody do podjęcia wobec takiej uchwały rozstrzygnięcia nadzorczego. Uchwał rady gminy o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn określonych w art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej podlega kontroli wyłącznie przez właściwy sąd okręgowy na skutek wniesienia odwołania przez zainteresowanego. Wojewoda, podejmując wobec takiej uchwały rozstrzygnięcie nadzorcze, narusza wskazany art. 191 ust. 1 Ordynacji wyborczej. Wskazać należy, iż w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjęto już, iż uchwała rady gminy o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn określonych w art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej, podlega kontroli wyłącznie w trybie odwołania zainteresowanego przez właściwy sąd okręgowy. Wskazana teza została sformułowana w sprawie pozytywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy wojewodą a sądem okręgowym /art. 192 par. 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego/, która zakończyła się wydaniem orzeczenie wskazującego, iż właściwym do rozpoznania sprawy dotyczącej uchwały o wygaśnięciu mandatów radnych jest sąd okręgowy /postanowienie z dnia 26 maja 2000 r. III KKO 4/99/. Mając powyższe na uwadze uznać należało, iż skarga Gminy Ł. jest zasadna. Nie oznacza to jednakże, iż zasadne są zarzuty podniesione w skardze. Uwzględniając skargę Sąd, stosując art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, wyszedł poza jej granice, określone w tym przypadku treścią zarzutów. Uwzględnienie skargi ze wskazanych przyczyn czyni zbędnym dokonanie oceny zasadności podniesionych w skardze zarzutów przez sąd administracyjny. Nie jest to bowiem konieczne, ani dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ani dla dalszego postępowania organu administracyjnego. Z tych wszystkich względów Sąd na mocy art. 24 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uchylił zaskarżony akt nadzoru.